Assinar o contrato é apenas o começo. A partir daí, cabe à Administração acompanhar de perto se o que foi contratado está sendo efetivamente entregue, e é nesse momento que entram em cena o gestor e o fiscal do contrato, figuras que a Lei 14.133/2021 trata com bastante detalhe, exatamente porque a fiscalização malfeita é uma das causas mais recorrentes de prejuízo ao erário identificadas pelo Tribunal de Contas da União.
Este artigo explica, de forma prática, quem pode e quem não pode ser designado fiscal, quais são as diferenças entre gestor, fiscal técnico, fiscal administrativo e fiscal setorial, e dedica atenção especial a um ponto que gera muita insegurança jurídica no dia a dia dos órgãos públicos: a fiscalização de terceirizados, ou seja, de empregados de empresas contratadas que prestam serviço com dedicação exclusiva de mão de obra dentro da própria repartição pública.
Esse recorte importa porque a fiscalização de terceirizados em contrato público carrega uma camada extra de risco jurídico que não existe em contratos de fornecimento simples: a possibilidade de a Administração ser responsabilizada, na Justiça do Trabalho, por dívidas trabalhistas da empresa contratada, caso fique demonstrado que a fiscalização foi negligente. Compreender exatamente onde termina a responsabilidade da empresa terceirizada e onde começa a do órgão público contratante é o objetivo central deste conteúdo.
Ao longo do texto, tanto o gestor público recém-designado quanto o fiscal técnico com anos de experiência vão encontrar respostas diretas: o que a lei exige, o que a jurisprudência já pacificou, e o que ainda gera dúvida razoável mesmo entre profissionais experientes da área de contratos administrativos.
O que a Lei 14.133/2021 exige na gestão e fiscalização de contratos administrativos
O art. 117 da Lei 14.133/2021 estabelece a regra central: a execução do contrato deve ser acompanhada e fiscalizada por um ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados, conforme os requisitos estabelecidos para o exercício da função. Não se trata de faculdade: a fiscalização é dever legal da Administração, e sua ausência compromete a validade de todo o processo de pagamento posterior.
📋 A mesma lei permite que a Administração contrate terceiros para auxiliar o fiscal, seja em conhecimentos especializados que ele não possua, seja em razão do volume de trabalho envolvido. Mas essa contratação de apoio técnico é apenas assistencial: ela subsidia a decisão do fiscal, sem substituir sua responsabilidade pessoal pelo acompanhamento da execução, nem transferir para a empresa auxiliar o dever de fiscalizar que é, por definição, da própria Administração.
Isso significa, na prática, que um órgão público não pode simplesmente contratar uma empresa de supervisão de obras, por exemplo, e considerar que cumpriu seu dever de fiscalização apenas por ter esse contrato de apoio em vigor. O fiscal formalmente designado continua sendo o responsável final pelo acompanhamento, cabendo a ele avaliar criticamente as informações fornecidas pela empresa auxiliar antes de atestar qualquer medição ou liberar qualquer pagamento.
O fiscal deve, ainda, anotar em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas observadas, e comunicar aos superiores hierárquicos, em tempo hábil, as situações que ultrapassem sua competência de decisão. Esse registro contemporâneo é o que, na prática, protege tanto o fiscal quanto o próprio órgão diante de futuras fiscalizações de controle externo.
Gestor, fiscal técnico, fiscal administrativo e fiscal setorial: quem faz o quê
Para contratos de maior complexidade, a Lei 14.133/2021 prevê a possibilidade de segregar a fiscalização em funções especializadas, evitando que uma única pessoa tenha de dominar, sozinha, todos os aspectos técnicos, administrativos e operacionais de um contrato extenso. Em contratos mais simples, a acumulação dessas funções por um único servidor devidamente capacitado continua sendo permitida.
O gestor do contrato tem visão administrativa ampla: coordena as atividades de fiscalização técnica, administrativa e setorial, prepara a documentação de prorrogações, alterações contratuais e reequilíbrios econômico-financeiros, e toma decisões que ultrapassam a competência do fiscal. O fiscal técnico acompanha a execução do objeto propriamente dito, com conhecimento específico da área envolvida. O fiscal administrativo verifica a regularidade fiscal, trabalhista e previdenciária da contratada ao longo de toda a execução. Já o fiscal setorial acompanha a execução em localidades distintas, quando o contrato abrange mais de um posto de serviço.
Essa divisão de papéis tem uma lógica prática direta para contratos de terceirização de mão de obra: é justamente o fiscal administrativo quem examina, mês a mês, se a empresa contratada está recolhendo corretamente os encargos trabalhistas e previdenciários dos empregados terceirizados, exame que é, como será visto adiante, o elemento central para afastar a responsabilização subsidiária da Administração perante a Justiça do Trabalho.
Na prática de escritórios que assessoram órgãos públicos, um erro recorrente é a Administração nomear apenas um fiscal técnico, focado exclusivamente na qualidade do serviço prestado, sem designar formalmente quem exerce a função de fiscal administrativo. Esse vácuo de designação é justamente o tipo de falha que, mais adiante neste artigo, aparece como fator determinante em decisões que responsabilizam o ente público pelo passivo trabalhista da empresa terceirizada.
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Quem não pode ser designado fiscal: as vedações da Lei 14.133/2021
A lei também se preocupa em blindar a fiscalização contra conflitos de interesse. Não pode ser designado fiscal o servidor que tenha participação societária, vínculo de parentesco até o terceiro grau, ou qualquer relação de natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista ou civil com sócios, dirigentes ou representantes da empresa contratada, situação que comprometeria, de saída, a isenção necessária ao exercício da função.
❗ Também não pode exercer a fiscalização o servidor sem qualificação técnica compatível com a complexidade do objeto contratado, nem aquele que, de alguma forma, participou diretamente da elaboração do termo de referência ou do projeto básico que deu origem ao contrato, hipótese em que haveria risco de o mesmo agente avaliar, na fiscalização, decisões técnicas que ele próprio tomou na fase de planejamento da contratação.
Uma dúvida recorrente entre servidores públicos é se é possível recusar a designação para atuar como fiscal de determinado contrato. A jurisprudência do TCU já pacificou esse ponto: o servidor formalmente designado não pode simplesmente recusar o encargo, por não se tratar de ordem manifestamente ilegal, mas pode e deve expor ao superior hierárquico, por escrito, as limitações técnicas que o impeçam de exercer adequadamente a função, transferindo a esse superior a responsabilidade por eventual insistência na designação.
Fiscalização de terceirizados: por que contratos de mão de obra exigem cuidado redobrado
Contratos de prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, como limpeza, vigilância, recepção e apoio administrativo, têm uma característica que os diferencia de qualquer outro tipo de contratação pública: os empregados da empresa contratada trabalham fisicamente dentro das dependências do próprio órgão público, lado a lado com servidores efetivos, o que naturalmente aumenta a exposição do ente público a passivos trabalhistas em caso de descumprimento das obrigações pela empregadora.
🔍 A fiscalização de terceirizados, nesse contexto, não se limita a verificar se o serviço contratado está sendo prestado com qualidade adequada. Ela precisa acompanhar, mês a mês, se a empresa contratada está pagando salários em dia, recolhendo FGTS e contribuições previdenciárias, concedendo férias e décimo terceiro salário, e cumprindo os demais direitos trabalhistas dos empregados alocados no contrato, sob pena de o órgão público ser posteriormente chamado a responder por essas mesmas obrigações perante a Justiça do Trabalho.
A IN SEGES/ME nº 98/2022, que disciplina a contratação de serviços de forma indireta no âmbito federal, exige que o fiscal administrativo mantenha uma rotina de conferência documental mensal: comprovantes de pagamento de salário, guias de recolhimento de FGTS e INSS, e comprovantes de concessão de férias, tudo isso antes da liberação de cada fatura mensal da empresa terceirizada.
Não se trata de burocracia dispensável. É justamente essa rotina de conferência, devidamente documentada, que serve de prova, anos depois, de que o órgão público não foi negligente na fiscalização, caso a empresa contratada venha a ser condenada na Justiça do Trabalho e o ex-empregado terceirizado busque a responsabilização subsidiária da Administração.
Vale destacar que essa conferência mensal não se limita aos empregados que efetivamente prestaram serviço no mês corrente: o fiscal administrativo também deve observar, com atenção, os casos de substituição de mão de obra, verificando se o novo empregado alocado pela empresa contratada foi devidamente registrado, e se o empregado substituído recebeu corretamente as verbas rescisórias ou de transferência a que tinha direito, evitando que passivos trabalhistas individuais se acumulem sem que o órgão público tenha conhecimento formal do ocorrido.
Retenção de valores e conta vinculada: ferramentas de proteção contra passivo trabalhista
Além da conferência documental mensal, a Administração dispõe de mecanismos financeiros específicos para reduzir o risco de passivo trabalhista em contratos de terceirização com dedicação exclusiva de mão de obra, sendo os dois mais relevantes a retenção de garantia contratual e a conta vinculada para provisionamento de encargos trabalhistas de pagamento não mensal, como décimo terceiro salário, férias e verbas rescisórias.
A conta vinculada funciona como uma espécie de poupança compulsória: a cada pagamento mensal da fatura, um percentual previamente calculado é depositado em conta bancária vinculada ao contrato, de titularidade restrita, para custear obrigações trabalhistas que só se tornam exigíveis em momentos específicos. Isso evita que a empresa contratada utilize, para outros fins, recursos que deveriam estar reservados para o pagamento futuro de rescisões e encargos proporcionais dos empregados terceirizados.
A retenção da garantia contratual, por sua vez, funciona como último mecanismo de proteção: caso a empresa seja posteriormente condenada por dívidas trabalhistas não cobertas pela conta vinculada, o valor retido pode ser utilizado para o ressarcimento, antes mesmo de qualquer discussão sobre responsabilização subsidiária do próprio órgão público contratante perante a Justiça do Trabalho.
O fiscal administrativo tem papel central na operacionalização desses dois mecanismos: é ele quem confere, mensalmente, se os depósitos na conta vinculada estão sendo feitos no valor correto, e quem sinaliza ao gestor do contrato qualquer irregularidade que justifique a retenção cautelar de valores da fatura até a regularização da pendência identificada.
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Jornada de trabalho e custo mínimo: o que as novas Instruções Normativas exigem do fiscal
O regramento federal sobre terceirização com dedicação exclusiva de mão de obra é atualizado com frequência, e o fiscal administrativo precisa acompanhar essas mudanças para não liberar pagamentos com base em planilhas de custo já desatualizadas. A IN SEGES/MGI nº 176/2024, por exemplo, estabeleceu novas regras mínimas para composição de custos de remuneração em contratos de dedicação exclusiva, incluindo salário-base, auxílio-alimentação e demais benefícios obrigatórios.
Já a IN SEGES/MGI nº 190/2024 tratou da redução da jornada semanal de referência de 44 para 40 horas em contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, mudança que impacta diretamente o cálculo do custo por posto de trabalho terceirizado, e que precisa ser corretamente refletida nas planilhas apresentadas pela empresa contratada antes de qualquer repactuação ou reajuste contratual.
Para o fiscal administrativo, isso significa uma tarefa adicional de conferência: verificar se a planilha de custos utilizada pela empresa terceirizada, para fins de faturamento e de cálculo dos depósitos na conta vinculada, está de fato alinhada às regras vigentes na data de referência do contrato, e não a uma versão anterior e já superada da instrução normativa aplicável ao caso concreto, o que exige atualização normativa contínua por parte de quem exerce essa função.
Súmula 331 do TST e a responsabilidade subsidiária: quando a Administração responde
A Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho é o ponto de partida de qualquer análise sobre responsabilidade da Administração Pública por dívidas trabalhistas de terceirizados. O item V da súmula estabelece que os entes da Administração direta e indireta respondem subsidiariamente, e não automaticamente, caso fique evidenciada sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da legislação de licitações, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da empresa prestadora de serviço como empregadora.
⚖ Em outras palavras: a mera inadimplência da empresa terceirizada, por si só, não gera automaticamente a responsabilização subsidiária do órgão público contratante. É exatamente essa a tese fixada pelo STF no julgamento do Tema 246 (RE 760.931), julgado em 26 de abril de 2017: o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados da contratada não transfere automaticamente ao Poder Público a responsabilidade pelo pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, §1º, da Lei 8.666/1993, dispositivo cuja lógica geral permanece aplicável ao regime da Lei 14.133/2021.
A responsabilização subsidiária, portanto, sempre depende da comprovação de culpa in vigilando: a demonstração concreta de que a Administração falhou no seu dever de fiscalizar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela empresa contratada, e não apenas do fato objetivo de a empresa ter deixado de pagar algum direito trabalhista aos seus empregados terceirizados.
Essa distinção entre responsabilidade objetiva e responsabilidade dependente de culpa comprovada é o que efetivamente separa o regime da Administração Pública do regime aplicável a empresas privadas tomadoras de serviço, que respondem de forma mais ampla nos termos da legislação civil comum. É precisamente essa diferença de tratamento, aliás, que justificou a fixação de repercussão geral tanto no Tema 246 quanto, mais recentemente, no Tema 1118, ambos do Supremo Tribunal Federal.
O Tema 1118 do STF: de quem é o ônus de provar a falha na fiscalização de terceirizados
Um ponto que ainda gera dúvida, inclusive entre profissionais experientes da área, é: de quem é o ônus de provar essa culpa in vigilando? Do empregado terceirizado, que alega falha na fiscalização, ou do órgão público, que precisa provar que fiscalizou corretamente? Essa exata questão foi decidida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1118 de repercussão geral (RE 1.298.647), concluído em 13 de fevereiro de 2025.
📌 A tese fixada estabelece que não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública amparada exclusivamente na inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível que a parte autora comprove a efetiva existência de comportamento negligente do órgão público, ou o nexo de causalidade entre o dano alegado e a conduta comissiva ou omissiva da Administração. O ônus, portanto, é de quem alega a falha, não de quem fiscalizou.
A mesma tese, contudo, também define quando esse comportamento negligente fica caracterizado: haverá negligência sempre que a Administração Pública permanecer inerte depois de receber notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo obrigações trabalhistas, seja essa notificação enviada pelo próprio trabalhador, por sindicato, pelo Ministério do Trabalho, pelo Ministério Público ou pela Defensoria Pública, por qualquer meio idôneo de comunicação.
Na prática, isso reforça exatamente o que já foi dito sobre a rotina de conferência documental mensal: o órgão que mantém essa fiscalização de terceirizados de forma constante e bem documentada não só evita a ocorrência da falha em si, como também constrói, ao longo do tempo, a prova de que jamais permaneceu inerte diante de qualquer notificação de irregularidade, exatamente o critério central fixado pelo Tema 1118.
A tese também trouxe segurança jurídica em outra frente, menos discutida, mas igualmente relevante: a de que a Administração tem o dever de garantir condições de segurança, higiene e salubridade aos trabalhadores terceirizados, quando o serviço é prestado nas próprias dependências do órgão público ou em local previamente convencionado em contrato, dever que se soma, e não substitui, a obrigação de fiscalização documental já tratada ao longo deste artigo.
A responsabilidade pessoal do fiscal: até onde ele responde por erro de terceiros
Uma dúvida frequente entre servidores designados como fiscais é até que ponto eles, pessoalmente, podem ser responsabilizados por uma falha de fiscalização que, na prática, resultou de conduta da própria empresa terceirizada, e não de um erro direto do fiscal. A resposta segue o mesmo parâmetro geral de responsabilização do agente público estabelecido no art. 28 da LINDB: o agente só responde individualmente por erro grosseiro ou dolo, nos termos do art. 12, §1º, do Decreto 9.830/2019.
Isso significa que o fiscal que mantém a rotina de conferência documental exigida pela lei, atesta apenas o que efetivamente foi verificado, e comunica prontamente ao gestor qualquer irregularidade identificada, dificilmente será responsabilizado pessoalmente por uma fraude sofisticada da empresa terceirizada que, apesar de toda a diligência do fiscal, não era razoavelmente detectável no curso normal da fiscalização mensal.
O que efetivamente compromete a defesa do fiscal, em qualquer fiscalização de contrato, é a omissão reiterada: deixar de exigir a documentação trabalhista mensal, atestar medições sem qualquer verificação de campo, ou permanecer inerte diante de reclamações formais de empregados terceirizados sobre atraso de salário, justamente o tipo de conduta que o Tema 1118 do STF classifica como negligência apta a gerar responsabilização subsidiária do próprio órgão público.
Há ainda uma distinção prática importante entre a responsabilização do fiscal perante o próprio órgão, em processo administrativo disciplinar interno, e sua eventual responsabilização perante o Tribunal de Contas, em processo de tomada de contas especial. São searas distintas, com procedimentos e ônus probatórios próprios, e é plenamente possível que o fiscal seja absolvido em uma delas e ainda assim responda na outra, a depender das provas produzidas em cada processo específico.
Terceirização de apoio técnico não substitui a fiscalização: o que diz o TCU
Já mencionado no início deste artigo, o entendimento de que a contratação de apoio técnico não substitui a responsabilidade do fiscal formalmente designado tem respaldo direto na jurisprudência do Tribunal de Contas da União. No Acórdão 5.562/2019, da 1ª Câmara, o TCU decidiu que a responsabilidade pelo acompanhamento de uma obra pública não pode ser inteiramente transferida para a empresa contratada para prestar apoio à supervisão, cabendo ao agente público designado a responsabilidade final pela fiscalização e pela autorização de pagamentos.
No Acórdão 2.917/2010, do Plenário, de relatoria do Ministro Valmir Campelo, o TCU também fixou entendimento relevante sobre a designação em si: o servidor nomeado para exercer a função de fiscal não pode simplesmente recusar o encargo, por não se tratar de ordem manifestamente ilegal, mas deve, quando identificar limitação técnica real, comunicar formalmente esse fato ao superior hierárquico antes de assumir a fiscalização.
A leitura conjunta dessas duas decisões deixa clara uma diretriz consistente do TCU: a fiscalização de contratos administrativos, incluindo a fiscalização de terceirizados, é um dever indelegável do agente público formalmente designado, ainda que ele possa e deva se apoiar em auxílio técnico especializado quando a complexidade do objeto justificar.
Registro de ocorrências: por que documentar tudo protege o fiscal e o órgão
Se há um único hábito capaz de blindar, ao mesmo tempo, o fiscal individualmente e o órgão público como um todo, é o registro contemporâneo e detalhado de todas as ocorrências da execução contratual, incluindo a fiscalização de terceirizados em contrato público.
🧭 O registro deve conter, no mínimo: a data exata da verificação realizada, os documentos efetivamente conferidos naquele mês, qualquer irregularidade identificada, a comunicação formal enviada à empresa contratada sobre essa irregularidade, e o prazo concedido para regularização. Esse registro serve tanto para orientar decisões futuras do próprio fiscal quanto para demonstrar, anos depois, que a Administração jamais permaneceu inerte diante de qualquer sinal de descumprimento trabalhista pela contratada.
Vale reforçar: o registro que só existe no momento em que o problema já ocorreu, produzido retroativamente para fins de defesa, tem valor probatório muito menor do que o registro produzido de forma contemporânea e rotineira, mês a mês, independentemente de haver ou não irregularidade identificada naquele período específico da fiscalização.
Boas práticas do dia a dia para quem fiscaliza contratos de terceirizados
Órgãos públicos que conseguem reduzir significativamente o risco de responsabilização subsidiária costumam adotar uma combinação de práticas simples, mas consistentes: checklist documental mensal padronizado, prazo fixo para a empresa contratada apresentar comprovantes antes da liberação de cada fatura, e um canal de comunicação direto para que os próprios empregados terceirizados possam relatar, sem intermediação da empresa contratada, qualquer atraso de pagamento ou descumprimento de direito trabalhista.
Também é boa prática que o fiscal administrativo, e não apenas o fiscal técnico, participe da reunião inicial do contrato, momento em que a empresa contratada apresenta formalmente seus prepostos e é orientada, desde o primeiro dia de execução, sobre exatamente quais documentos serão exigidos mensalmente para fins de fiscalização de terceirizados.
Por fim, capacitação periódica dos servidores designados como fiscais, especialmente sobre a distinção entre a fiscalização técnica do serviço prestado e a fiscalização administrativa das obrigações trabalhistas da contratada, tende a reduzir consideravelmente a chance de o órgão público figurar, anos depois, em reclamação trabalhista na condição de responsável subsidiário por dívida de empresa terceirizada.
Órgãos de maior porte também se beneficiam de manter um histórico consolidado por empresa contratada, reunindo em um único lugar todas as ocorrências registradas ao longo de diferentes contratos sucessivos com o mesmo fornecedor, o que facilita significativamente a identificação de padrões de descumprimento reiterado antes mesmo de uma nova licitação ou renovação contratual ser formalizada com a mesma empresa terceirizada.
Terceirização lícita: por que pessoalidade e subordinação direta comprometem a fiscalização
Um risco jurídico adicional, distinto da responsabilização trabalhista subsidiária já tratada neste artigo, é a possibilidade de a terceirização se tornar ilícita por caracterizar vínculo de emprego direto entre o trabalhador terceirizado e o próprio órgão público. Isso ocorre quando, na prática cotidiana da execução, o empregado terceirizado passa a receber ordens diretas de servidores públicos, cumprir horário fiscalizado pessoalmente pela Administração, ou ser tratado, para todos os efeitos, como se fosse servidor do próprio quadro.
A jurisprudência trabalhista utiliza dois critérios centrais para identificar esse desvio: a pessoalidade, quando o trabalho de determinado empregado terceirizado passa a ser exigido especificamente por ele, e não pela empresa contratada como um todo; e a subordinação direta, quando as ordens de serviço deixam de partir do preposto da contratada e passam a ser dadas diretamente por servidores do órgão público contratante.
Para o fiscal, isso reforça exatamente o limite já mencionado sobre a comunicação com o preposto: mesmo tendo o dever de fiscalizar de perto a execução do contrato, o fiscal público jamais deve emitir ordens diretas de serviço aos empregados terceirizados individualmente, sob pena de a própria fiscalização, ainda que bem-intencionada, se tornar evidência de vínculo de emprego não reconhecido formalmente pela Administração.
Preposto da contratada: um ponto de contato formal para a fiscalização
A Lei 14.133/2021 também prevê a figura do preposto, indicado pela empresa contratada como representante formal para tratar diretamente com o fiscal e o gestor durante toda a execução do contrato. Em contratos de terceirização de mão de obra, a existência de um preposto claramente identificado facilita muito a comunicação sobre substituições de empregados, ajustes de escala e, principalmente, esclarecimentos sobre eventuais atrasos no pagamento de salários.
Não se deve confundir, porém, a comunicação com o preposto com qualquer forma de subordinação direta entre o fiscal público e os empregados terceirizados individualmente. A lei veda expressamente que o fiscal exerça poder de mando sobre os funcionários da empresa contratada, ou que os trate como colaboradores diretos do próprio órgão público, justamente para evitar a caracterização de vínculo empregatício direto entre a Administração e o trabalhador terceirizado.
Na prática, isso significa que qualquer determinação sobre horário de trabalho, escala de plantão ou distribuição interna de tarefas dos empregados terceirizados deve partir do preposto da empresa contratada, e não diretamente do fiscal público, ainda que o fiscal possa e deva formalizar, junto ao preposto, qualquer inconformidade que identifique na prestação do serviço contratado.
Quando o preposto se mostra reiteradamente inacessível, ou quando a empresa contratada não mantém esse ponto de contato formal atualizado, essa própria falha já constitui uma ocorrência que merece registro pelo fiscal, por representar descumprimento de obrigação contratual acessória que compromete a fluidez de toda a fiscalização de terceirizados ao longo do contrato.
Recomenda-se, ainda, que a troca de preposto seja sempre formalizada por escrito, com indicação expressa do nome, dos dados de contato e da data de início da nova representação, evitando que o fiscal se veja obrigado a negociar irregularidades relevantes com pessoa sem poderes reconhecidos pela empresa contratada para tratar do assunto em nome dela perante o órgão público contratante.
Recebimento provisório e definitivo: o papel do fiscal na última etapa da execução
Concluída a execução, seja de uma etapa específica, seja do contrato como um todo, cabe ao fiscal emitir o termo de recebimento provisório, atestando que o objeto foi entregue nos termos contratados, mas ainda sujeito à verificação de conformidade mais aprofundada antes da liberação definitiva. Em serviços contínuos de terceirização, esse recebimento costuma ocorrer de forma periódica, mês a mês, acompanhando o próprio ciclo de faturamento.
O recebimento definitivo, por sua vez, confirma que o objeto atende integralmente às exigências contratuais, sendo condição necessária para a liberação final do pagamento e, em contratos de terceirização, também para a liberação de eventual saldo remanescente da conta vinculada, depois de confirmado que todas as obrigações trabalhistas do período foram devidamente cumpridas pela empresa contratada.
É justamente nesse momento de recebimento que erros de fiscalização mais gravosos costumam se materializar: atestar o recebimento definitivo de um mês de prestação de serviço sem antes confirmar a regularidade do pagamento de salários e do recolhimento de FGTS daquele mesmo período é exatamente o tipo de conduta que, posteriormente, pode ser interpretada como negligência apta a atrair a responsabilização subsidiária discutida no Tema 1118 do STF, ainda que a intenção do fiscal, naquele momento específico, tenha sido apenas agilizar o pagamento devido à empresa contratada.
Por isso, a rotina recomendada é sempre a mesma: nenhum recebimento, provisório ou definitivo, deve ser atestado pelo fiscal sem que a documentação trabalhista do período correspondente já tenha sido efetivamente conferida, ainda que isso signifique, ocasionalmente, postergar por alguns dias a liberação do pagamento até a regularização de alguma pendência pontual identificada pela própria fiscalização de terceirizados.
Considerações finais sobre gestão e fiscalização de contratos administrativos
A fiscalização de contratos administrativos deixou de ser, há muito tempo, uma formalidade burocrática de menor importância dentro do ciclo da contratação pública. Ela é, na prática, a linha de defesa mais importante que a Administração tem contra prejuízo ao erário, execução contratual malfeita e, no caso específico de contratos de terceirização de mão de obra, contra a própria responsabilização subsidiária por dívidas trabalhistas que, a rigor, nunca foram diretamente da Administração.
“O fiscal que documenta tudo, mês a mês, não está apenas cumprindo burocracia: está construindo, com antecedência, a prova de que jamais foi negligente, exatamente o que o Tema 1118 do STF hoje exige de quem alega o contrário.”
Gestores e fiscais que compreendem com precisão suas atribuições, os mecanismos de proteção financeira disponíveis e a jurisprudência mais recente sobre fiscalização de terceirizados em contrato público tendem a conduzir contratos administrativos com muito mais segurança jurídica, tanto para o órgão público quanto para si mesmos, individualmente, enquanto agentes públicos designados para essa função de confiança.
Diante da complexidade crescente desse tema, especialmente após a fixação do Tema 1118 pelo STF em 2025, contar com assessoria jurídica especializada na estruturação de rotinas de fiscalização e na defesa de agentes públicos em processos de responsabilização deixou de ser diferencial e passou a ser, cada vez mais, parte essencial e recomendável da gestão contratual responsável em qualquer órgão da Administração Pública brasileira.
A gestão e a fiscalização de contratos administrativos, especialmente quando envolvem terceirização de mão de obra, exigem atenção técnica constante e documentação rigorosa de cada etapa da execução contratual. O Carvalho de Lima Advogados, escritório especialista em licitações em Belém, com atendimento em todo o Pará, assessora órgãos públicos na estruturação segura da fiscalização de contratos e na defesa de agentes públicos em processos de responsabilização. Fale com o escritório Carvalho de Lima Advogados agora pelo WhatsApp para avaliar o seu caso.
Referências bibliográficas
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Art. 117. Disponível em: planalto.gov.br
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (revogada). Art. 71, §1º, citado para contraste histórico e por permanecer aplicável por analogia ao regime da Lei 14.133/2021. Disponível em: planalto.gov.br
BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (LINDB). Art. 28. Disponível em: planalto.gov.br
BRASIL. Decreto nº 9.830, de 10 de junho de 2019. Art. 12, §1º. Disponível em: planalto.gov.br
BRASIL. Instrução Normativa SEGES/ME nº 98, de 26 de dezembro de 2022.
BRASIL. Tribunal Superior do Trabalho. Súmula nº 331, item V.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 760.931 (Tema 246), julgado em 26/04/2017.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 1.298.647 (Tema 1118), julgado em 13/02/2025.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 5.562/2019, 1ª Câmara.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.917/2010, Plenário.
