O credenciamento na Lei 14.133/2021 é um dos instrumentos mais inovadores e ao mesmo tempo mais delicados das contratações públicas no Brasil. Pela primeira vez na história legislativa brasileira, o credenciamento ganhou assento expresso na lei geral de licitações, superando décadas de construção jurisprudencial e doutrinária que buscavam fundamentar o seu uso na inexigibilidade genérica da lei anterior.
Com a Lei nº 14.133/2021 e o Decreto nº 11.878/2024, que regulamenta o credenciamento no âmbito federal, o instituto passou a ter definição precisa, hipóteses específicas de cabimento, procedimento detalhado e publicidade obrigatória no Portal Nacional de Contratações Públicas. Para os gestores públicos, essa regulamentação é tanto uma oportunidade quanto um alerta: o credenciamento usado nas hipóteses corretas é um instrumento eficiente e protegido pela lei. Usado fora dessas hipóteses, expõe o gestor a questionamentos dos Tribunais de Contas e à responsabilização por irregularidade grave.
Este artigo apresenta análise completa do credenciamento na lei 14.133/2021, com base na legislação, no Decreto nº 11.878/2024, na doutrina especializada e na jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União (TCU).
O que é o credenciamento na Lei 14.133/2021
O art. 6º, XLIII, da Lei nº 14.133/2021 define o credenciamento na Lei 14.133/2021 como:
Processo administrativo de chamamento público em que a Administração Pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchidos os requisitos necessários, se credenciem no órgão ou na entidade para executar o objeto quando convocados.
Essa definição revela os elementos essenciais que distinguem o credenciamento de outras formas de contratação pública: não há competição entre os credenciados, todos que atendem os requisitos do edital podem ser credenciados e contratados, a convocação para execução pode ser rotativa, por sorteio, por escolha do beneficiário ou por critério previamente definido, e a adesão é permanente enquanto o edital de credenciamento estiver vigente.
O professor Marçal Justen Filho, em análise publicada pelo escritório Justen, Pereira, Oliveira e Talamini Advogados, destaca que a formalização do credenciamento na lei 14.133/2021 representa o reconhecimento legislativo de uma prática que o TCU já havia validado ao longo de anos de jurisprudência, especialmente em contratações de saúde, educação e assistência social. Para o autor, a novidade não é o instrumento em si, mas a sua definição legal precisa que elimina a insegurança jurídica que existia sob o regime da lei 8.666/1993.
A natureza jurídica do credenciamento: a virada da Lei 14.133/2021
Antes da Lei 14.133/2021, o credenciamento era fundamentado no caput do art. 25 da Lei nº 8.666/1993, que previa a inexigibilidade de licitação quando houvesse inviabilidade de competição. Essa fundamentação criava uma controvérsia doutrinária sobre a natureza jurídica do instrumento: era uma espécie de inexigibilidade, uma modalidade licitatória sui generis ou um procedimento administrativo autônomo?
A lei 14.133/2021 criou uma estrutura normativa que, ao mesmo tempo, vincula o credenciamento à inexigibilidade e o trata como procedimento auxiliar autônomo, o que gerou nova controvérsia doutrinária.
O art. 74, V, da Lei 14.133/2021 inclui expressamente o credenciamento como hipótese de inexigibilidade. O art. 78 e seguintes da mesma lei disciplinam o credenciamento como procedimento auxiliar das licitações e contratações.
Essa dupla classificação foi objeto de análise por Paulo Eduardo Garrido Modesto, em artigo publicado no Conjur em dezembro de 2025, que aponta a ambiguidade como um desafio para a aplicação prática do instituto. Para o autor, a solução mais coerente é tratar o credenciamento como um procedimento administrativo de natureza própria, que compartilha elementos da inexigibilidade sem ser inteiramente redutível a ela.
O professor Joel de Menezes Niebuhr, em “Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos” (2021), adota posição mais pragmática: independentemente da controvérsia doutrinária sobre a natureza jurídica, o que importa para o gestor é identificar as hipóteses de cabimento e seguir o procedimento previsto em lei, garantindo a transparência e a publicidade do processo.
As três situações de cabimento do credenciamento na lei 14.133/2021
O art. 79 da Lei 14.133/2021 e o art. 2º do Decreto nº 11.878/2024 estabelecem as três situações em que o credenciamento é cabível. O gestor que utiliza o credenciamento fora dessas hipóteses pratica irregularidade grave, passível de responsabilização pelo TCU.
Primeira situação: contratações paralelas e não excludentes
O credenciamento na Lei 14.133/2021 é cabível quando a Administração precisa contratar o mesmo objeto com múltiplos fornecedores de forma paralela, porque a demanda é maior do que a capacidade de um único fornecedor atender ou porque a prestação simultânea por vários fornecedores é inerente à natureza do serviço.
Exemplos clássicos dessa situação são os credenciamentos de médicos e clínicas para prestação de serviços complementares ao sistema de saúde pública, credenciamentos de laboratórios para realização de exames diagnósticos, credenciamentos de artesãos e produtores culturais para participação em eventos públicos, e credenciamentos de prestadores de transporte escolar em municípios com demanda distribuída geograficamente.
Nessa situação, a escolha do prestador para cada demanda específica pode ser feita por critério definido no edital de credenciamento: rodízio, sorteio, localização geográfica, especialidade técnica ou livre escolha do beneficiário.
O TCU, no Acórdão 1.831/2020 — Plenário, consolidou o entendimento de que a contratação paralela é a hipótese mais frequente e mais legítima de credenciamento, reconhecendo que a pluralidade de prestadores é, nesse caso, não apenas admissível, mas desejável para garantir a continuidade e a capilaridade do serviço público.
Segunda situação: seleção a critério de terceiro ou do próprio beneficiário
O credenciamento na Lei 14.133/2021 é cabível quando a escolha do prestador deve ser feita por terceiro que não a Administração Pública ou pelo próprio beneficiário do serviço, em razão da natureza personalíssima da prestação ou da necessidade de compatibilidade entre o prestador e o beneficiário.
O exemplo mais típico é o credenciamento de advogados, médicos especialistas, psicólogos e outros profissionais cujos serviços dependem de uma relação de confiança ou compatibilidade com o usuário específico. Nesses casos, a Administração credencia todos os profissionais que atendam os requisitos mínimos e permite que o beneficiário escolha livremente com qual profissional deseja ser atendido.
O Decreto nº 11.878/2024 detalhou essa hipótese ao estabelecer que a seleção a critério do beneficiário deve estar expressa no edital de credenciamento, com regras claras sobre como essa escolha será exercida e como a Administração garantirá que todos os credenciados tenham oportunidade equivalente de ser selecionados ao longo do tempo.
Terceira situação: mercados fluidos com preços variáveis
o credenciamento na lei 14.133/2021 é cabível quando a Administração precisa contratar em mercados em que os preços variam de forma dinâmica e frequente, tornando inviável a realização de licitações periódicas para cada contratação.
Essa situação é típica de mercados como o de câmbio de moeda, de aquisição de passagens aéreas em situações de urgência, de fornecimento de produtos agrícolas in natura cujo preço varia sazonalmente, e de contratação de serviços cujo preço é regulado por tabela oficial que se altera periodicamente.
Nessa hipótese, a Administração pode fixar o preço de referência no edital de credenciamento, credenciar todos os fornecedores que aceitarem fornecer pelo preço referencial, e contratar com o credenciado disponível no momento da necessidade, sem nova licitação.
O TCU, no Acórdão 2.891/2022 — Segunda Câmara, validou o uso de credenciamento para contratação de fornecedores de produtos com preço regulado por tabela oficial, reconhecendo que a variabilidade frequente dos preços torna inviável a licitação tradicional para cada aquisição.
O Decreto nº 11.878/2024: a regulamentação federal do credenciamento
O Decreto nº 11.878, de 22 de fevereiro de 2024, regulamentou o credenciamento no âmbito da Administração Pública federal, detalhando o procedimento, os requisitos do edital e as obrigações de publicidade.
Os requisitos do edital de credenciamento
O art. 4º do Decreto nº 11.878/2024 estabelece que o edital de credenciamento deve conter:
Descrição clara e objetiva do objeto, sem preferência de marca ou fornecedor específico, requisitos de habilitação proporcionais ao objeto, preço ou tabela de preços que a Administração se dispõe a pagar, critérios para a convocação dos credenciados (rodízio, sorteio, disponibilidade, escolha do beneficiário), condições para o descredenciamento, prazo de vigência do credenciamento e forma de adesão de novos interessados.
A obrigatoriedade do cadastro permanente
Uma das inovações mais importantes do Decreto nº 11.878/2024 é a obrigatoriedade de que o edital de credenciamento permita o cadastramento de novos interessados de forma permanente e contínua enquanto o edital estiver vigente.
Essa obrigatoriedade decorre diretamente do princípio da isonomia: se o credenciamento é aberto a todos que atendam os requisitos, a Administração não pode fechar as inscrições após um período inicial, impedindo que novos interessados se habilitem.
O TCU, no Acórdão 2.459/2023 — Plenário, reafirmou que o edital de credenciamento com prazo fixo para inscrições, sem possibilidade de adesão posterior de novos interessados, é irregular por violar a isonomia e a competitividade potencial do instituto.
A publicação no PNCP
O edital de credenciamento deve ser publicado no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), e todos os contratos decorrentes do credenciamento também devem ser publicados no portal, garantindo a transparência da contratação.
A ausência de publicação no PNCP é irregularidade formal que pode ensejar questionamento pelo TCU e pelos Tribunais de Contas estaduais.
O procedimento do credenciamento, passo a passo
O procedimento do credenciamento na lei 14.133/2021 segue etapas específicas que o gestor público deve observar rigorosamente.
Elaboração do documento de formalização de demanda e do estudo de cabimento
Antes de iniciar o credenciamento, o gestor deve elaborar o documento que demonstra que o objeto se enquadra em uma das três hipóteses de cabimento do art. 79 da lei 14.133/2021. Esse documento é o fundamento jurídico do credenciamento e a primeira linha de defesa em eventual questionamento pelo TCU.
Elaboração do edital de credenciamento
O edital deve conter todos os elementos exigidos pelo Decreto nº 11.878/2024, com requisitos de habilitação proporcionais ao objeto, preço ou tabela de preços claros e objetivos, critérios de convocação transparentes e sem subjetividade, e prazo de vigência do credenciamento.
Publicação no PNCP e abertura do período de inscrições
O edital deve ser publicado no PNCP com antecedência suficiente para que os interessados possam providenciar a documentação exigida. O período de inscrições deve ser permanente enquanto o credenciamento estiver vigente.
Análise dos pedidos de credenciamento
A Administração deve analisar cada pedido de credenciamento, verificar o atendimento dos requisitos do edital e publicar a lista de credenciados atualizada regularmente no PNCP.
Convocação e contratação
Quando surgir a necessidade de contratação, a Administração convoca o credenciado de acordo com o critério definido no edital (rodízio, sorteio, disponibilidade ou escolha do beneficiário) e celebra o contrato específico.
Gestão e fiscalização
Os contratos decorrentes do credenciamento devem ser geridos e fiscalizados como qualquer outro contrato administrativo, com designação de fiscal, emissão de ordens de serviço e verificação da qualidade da execução.
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O descredenciamento: hipóteses e procedimento
A Lei 14.133/2021 e o Decreto nº 11.878/2024 preveem expressamente as hipóteses de descredenciamento, ou seja, as situações em que o credenciado pode ter seu cadastro cancelado pela Administração.
As hipóteses de descredenciamento são: pedido do próprio credenciado, perda das condições de habilitação durante a vigência do credenciamento, descumprimento das obrigações contratuais após regular processo administrativo com contraditório, aplicação de sanção de impedimento ou inidoneidade durante a vigência do credenciamento, e qualquer outra hipótese prevista no edital de credenciamento.
O descredenciamento por iniciativa da Administração exige processo administrativo com notificação do credenciado, prazo para defesa prévia e decisão fundamentada. O descredenciamento sem processo regular viola o contraditório e pode ser contestado administrativamente e judicialmente.
O professor Joel de Menezes Niebuhr aponta que o descredenciamento é um dos pontos mais sensíveis do instituto, pois afeta diretamente o direito do credenciado de continuar prestando serviços à Administração. Para o autor, os critérios de descredenciamento devem ser objetivos e previamente definidos no edital, evitando que a Administração utilize o descredenciamento como instrumento de perseguição ou de favorecimento de determinados credenciados.
Os riscos do credenciamento usado fora das hipóteses legais
O credenciamento na Lei 14.133/2021 é um instrumento de uso específico e restrito. Quando utilizado fora das três hipóteses do art. 79, o credenciamento é substituição irregular da licitação, com as seguintes consequências para o gestor:
Responsabilização pelo TCU
O TCU tem responsabilizado gestores que utilizam o credenciamento como forma de evitar a licitação em situações em que a competição seria possível. Nessas situações, o credenciamento irregular é tratado como contratação direta sem amparo legal, com os mesmos riscos do crime do art. 337-E do Código Penal.
O Acórdão 1.831/2020 — TCU — Plenário fixou que “o credenciamento é instrumento adequado apenas quando a Administração pode e deve contratar com todos os interessados que atendam os requisitos, sendo inadequado quando a demanda pode ser atendida por um único fornecedor e a escolha deste deve ser feita por processo competitivo.”
Nulidade das contratações
Os contratos celebrados com base em credenciamento irregular são passíveis de declaração de nulidade pelo TCU, com consequências para o gestor (imputação de débito) e para o fornecedor (dificuldade de receber pelo executado).
Responsabilidade penal
A utilização consciente do credenciamento como substituto fraudulento da licitação pode configurar o crime de contratação direta ilegal do art. 337-E do Código Penal, quando demonstrado o dolo específico.
Os riscos para o fornecedor credenciado
Do ponto de vista do fornecedor, participar de credenciamento na lei 14.133/2021 é uma oportunidade diferenciada de contratação com o poder público, mas exige atenção a riscos específicos.
Risco de irregularidade do credenciamento
O fornecedor que participa de credenciamento posteriormente declarado irregular pelo TCU pode enfrentar dificuldades para receber pelos serviços prestados antes da declaração de nulidade. A boa-fé do fornecedor é reconhecida pelo TCU como fator de proteção, mas não garante automaticamente o pagamento quando a irregularidade é grave.
Risco de descredenciamento indevido
O fornecedor pode ser descredenciado de forma irregular, sem processo administrativo adequado. Nesses casos, o mandado de segurança com pedido liminar de reintegração ao cadastro de credenciados é o instrumento judicial adequado para a proteção imediata do direito.
Risco de convocação desigual
Quando o critério de convocação dos credenciados não é objetivo ou quando a Administração favorece determinados credenciados em detrimento de outros, o fornecedor prejudicado pode questionar administrativamente a irregularidade e, em casos graves, buscar proteção judicial.
Cristiana Fortini, na obra “Governança nas Contratações Públicas” (2022), destaca que a gestão do credenciamento exige da Administração um sistema rigoroso de controle da distribuição equitativa das contratações entre os credenciados, sob pena de violar o princípio da isonomia e gerar questionamentos dos próprios credenciados que se sentirem preteridos.
O credenciamento nos municípios paraenses: oportunidade e risco
Para os gestores públicos municipais no Pará, o credenciamento na lei 14.133/2021 é especialmente relevante em três áreas:
Saúde municipal
Municípios de menor porte frequentemente precisam credenciar profissionais e clínicas de saúde para complementar a rede de atendimento do SUS. Nesse caso, o credenciamento é a ferramenta ideal, pois permite que todos os profissionais habilitados sejam credenciados e que o paciente escolha livremente seu prestador.
Transporte escolar
Municípios com demanda de transporte escolar distribuída geograficamente podem usar o credenciamento para contratar múltiplos transportadores, garantindo a cobertura de todas as localidades atendidas pelo sistema de ensino municipal.
Produtos agrícolas e artesanato
Municípios com programas de aquisição de alimentos da agricultura familiar ou de fomento ao artesanato local podem usar o credenciamento para contratar diretamente com os produtores rurais e artesãos, garantindo isonomia no acesso ao mercado público sem a necessidade de licitação competitiva que inviabilizaria a participação de pequenos produtores.
O TCE-PA tem validado o uso do credenciamento nessas hipóteses quando o procedimento é conduzido com transparência, publicidade adequada e critérios objetivos de convocação.
Jurisprudência consolidada
TCU — Acórdão 1.831/2020 — Plenário: o credenciamento é adequado apenas quando a Administração pode e deve contratar com todos os interessados que atendam os requisitos, sendo inadequado quando a demanda pode ser atendida por um único fornecedor e a escolha deve ser competitiva.
TCU — Acórdão 2.891/2022 — Segunda Câmara: validade do credenciamento para contratação de fornecedores de produtos com preço regulado por tabela oficial, em razão da variabilidade frequente dos preços.
TCU — Acórdão 2.459/2023 — Plenário: edital de credenciamento com prazo fixo para inscrições, sem possibilidade de adesão posterior, é irregular por violar a isonomia.
TCU — Acórdão 892/2024 — Plenário: publicação do edital de credenciamento e dos contratos decorrentes no PNCP é condição de eficácia do instrumento.
TCU — Acórdão 3.026/2023 — Plenário: descredenciamento sem processo administrativo regular com contraditório viola o princípio do devido processo legal e pode ser anulado.
TCU — Acórdão 1.469/2023 — Plenário: os critérios de convocação dos credenciados devem ser objetivos, transparentes e definidos no edital, sendo irregular a convocação baseada em critérios subjetivos ou em preferências não justificadas.
Análise doutrinária
o professor Marçal Justen Filho destaca que a formalização do credenciamento na lei 14.133/2021 é um avanço significativo para a segurança jurídica das contratações nas áreas de saúde, educação e assistência social, que são os campos em que o instrumento é mais utilizado e em que a ausência de previsão legal criava maior insegurança. Para o autor, o desafio agora é garantir que os editais de credenciamento sejam elaborados com os elementos mínimos exigidos pela lei e pelo Decreto nº 11.878/2024, especialmente no que se refere aos critérios objetivos de convocação.
a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro ressalta que a dupla classificação do credenciamento como inexigibilidade e como procedimento auxiliar na lei 14.133/2021 cria uma tensão normativa que os operadores do direito precisam resolver pela interpretação teleológica do instituto. Para a autora, o credenciamento deve ser encarado como instrumento de eficiência administrativa que, embora dispense a competição, não dispensa a transparência, a isonomia e a publicidade que são pilares de qualquer contratação pública legítima.
Joel de Menezes Niebuhr aponta que a exigência de cadastro permanente no Decreto nº 11.878/2024 é uma das medidas mais importantes para garantir a isonomia no credenciamento, pois impede que a Administração encerre as inscrições de forma a privilegiar os fornecedores já credenciados em detrimento de novos interessados que surgem ao longo da vigência do edital.
Floriano de Azevedo Marques Neto, em artigo publicado no Conjur em 2025, aponta que a regulamentação federal do credenciamento pelo Decreto nº 11.878/2024 criou um padrão de referência que os estados e municípios devem adotar em seus próprios regulamentos, garantindo uniformidade de aplicação do instituto em todo o território nacional.
Conclusão
O credenciamento na lei 14.133/2021 é um instrumento valioso para a gestão pública nas áreas em que a pluralidade de prestadores é necessária ou desejável. A sua formalização na nova lei e a sua regulamentação pelo Decreto nº 11.878/2024 criaram um marco normativo que protege o gestor que o utiliza corretamente e expõe aquele que dele abusa para evitar a licitação regular.
Os gestores públicos que atuam nas áreas de saúde, educação, assistência social e serviços de natureza personalíssima devem conhecer as três hipóteses de cabimento do credenciamento, o procedimento exigido pela lei e as obrigações de publicidade no PNCP, transformando esse instrumento em ferramenta de eficiência administrativa com plena segurança jurídica.
Para os fornecedores, o credenciamento representa uma oportunidade de acesso ao mercado público com menor custo de participação do que uma licitação tradicional. A atenção às regras de descredenciamento e aos critérios de convocação é essencial para garantir o pleno exercício dos direitos decorrentes da condição de credenciado.
O escritório Carvalho de Lima Advogados Associados oferece assessoria jurídica especializada na estruturação de editais de credenciamento para órgãos públicos, na defesa de credenciados em processos de descredenciamento indevido e na orientação de gestores sobre as hipóteses legais de uso do instrumento.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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FORTINI, Cristiana. Governança nas Contratações Públicas. Belo Horizonte: Fórum, 2022.
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.459/2023 — Plenário.
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CONSELHO FEDERAL DA OAB. Provimento nº 205, de 17 de setembro de 2021.
