O reequilíbrio econômico-financeiro é um dos direitos mais importantes do contratado na relação com a Administração Pública. Quando fatos supervenientes e imprevisíveis alteram significativamente as condições econômicas inicialmente pactuadas, o contratado tem o direito de solicitar a revisão dos valores contratuais para restabelecer a equação originalmente acordada.
Esse direito, previsto no art. 37, XXI, da Constituição Federal e disciplinado nos arts. 124 a 136 da Lei nº 14.133/2021, é frequentemente mal compreendido na prática, o que leva muitas empresas a não exercê-lo corretamente ou a não exercê-lo em tempo hábil, perdendo o direito à compensação por prejuízos que poderiam ser evitados.
Este artigo apresenta uma análise completa do reequilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos na Lei 14.133/2021, com foco nos requisitos jurídicos, na documentação necessária, no procedimento do pedido e na jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
Fundamento constitucional e natureza jurídica
O equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos tem assento na Constituição Federal de 1988. O art. 37, XXI, ao disciplinar as licitações e contratações públicas, determina que os contratos devem manter as condições efetivas da proposta, o que a doutrina interpreta como a garantia de que a equação econômica original do contrato seja preservada durante toda a sua vigência.
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que o equilíbrio econômico-financeiro não é uma cláusula contratual disponível pelas partes, mas uma garantia constitucional do contratado que não pode ser suprimida por ato da Administração, cláusula contratual ou decisão unilateral. Trata-se de um direito subjetivo do particular que deriva diretamente da Constituição e encontra disciplina infraconstitucional na legislação de licitações.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro define o equilíbrio econômico-financeiro como a relação de proporcionalidade entre os encargos assumidos pelo contratado e a remuneração oferecida pela Administração, estabelecida no momento da celebração do contrato e que deve ser mantida ao longo de toda a execução contratual.
Na Lei 14.133/2021, esse princípio ganhou expressão normativa no art. 124, II, d, que prevê a alteração contratual consensual para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro quando ocorram fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis que tornem excessivamente oneroso o cumprimento das obrigações contratuais.
As três modalidades de reequilíbrio na lei 14.133/2021
A Lei 14.133/2021 disciplina três modalidades distintas de reequilíbrio econômico-financeiro, cada uma com características, requisitos e procedimentos específicos. Compreender a diferença entre elas é fundamental para identificar qual instrumento é adequado para cada situação.
Revisão (ou recomposição)
A revisão é a forma extraordinária de reequilíbrio, destinada a compensar o impacto de fatos supervenientes imprevisíveis que alteraram significativamente as condições econômicas do contrato. É a modalidade mais relevante do ponto de vista jurídico, pois independe de previsão expressa no contrato ou no edital e pode ser exercida a qualquer momento durante a vigência contratual.
Os requisitos para a revisão são cumulativos:
– Ocorrência de fato superveniente à celebração do contrato
– Imprevisibilidade ou previsibilidade com consequências incalculáveis do fato
– Onerosidade excessiva para o contratado
– Nexo de causalidade entre o fato e o desequilíbrio
– Ausência de culpa do contratado pelo desequilíbrio
Reajuste
O reajuste é a forma ordinária de atualização do valor contratual para compensar os efeitos da inflação. Diferentemente da revisão, o reajuste é periódico, calculado com base em índice de preços predeterminado no contrato e no edital, e opera de forma automática após o decurso do prazo mínimo de 12 meses, conforme o art. 92, VII, da Lei 14.133/2021.
O índice de reajuste deve ser estabelecido no edital e no contrato. O mais comum é o INPC, IPCA ou índices setoriais específicos. A falta de previsão de índice de reajuste no edital é irregularidade que pode ser apontada em impugnação.
Repactuação
A repactuação é modalidade de reequilíbrio aplicável especificamente a contratos de prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, como serviços de limpeza, vigilância e recepção. Tem por objetivo compensar as variações dos custos de mão de obra decorrentes de dissídio coletivo, convenção ou acordo coletivo de trabalho.
A repactuação é condicionada à demonstração da variação dos custos trabalhistas e deve ser solicitada dentro do prazo contratualmente previsto, sob pena de preclusão.
Quando cabe pedido de reequilíbrio por revisão
A revisão é cabível quando fatos supervenientes imprevisíveis alteram de forma significativa as condições econômicas do contrato. Os eventos mais frequentes na prática das contratações públicas são:
Alta expressiva de insumos
Quando o preço de insumos essenciais à execução do contrato sofre elevação expressiva e imprevisível após a celebração, o contratado pode solicitar revisão com base na teoria da imprevisão. O aumento deve ser extraordinário, ou seja, muito superior à variação esperada dos índices inflacionários ordinários.
O TCU, no Acórdão 1.214/2013 — Plenário, já havia fixado critérios para a caracterização da imprevisibilidade no contexto de contratos de obras públicas, reconhecendo que aumentos de insumos superiores a 25% do valor original do item, em período de até 12 meses, indicam a presença do elemento de imprevisibilidade necessário para o reequilíbrio.
Variação cambial expressiva
Contratos que envolvem aquisição de equipamentos, insumos ou serviços cotados em moeda estrangeira estão sujeitos ao risco cambial. Quando a variação do câmbio é extraordinária e imprevisível, o contratado pode pleitear revisão com fundamento na alteração das condições econômicas.
O TCU, no Acórdão 2.839/2019 — Plenário, reconheceu o direito ao reequilíbrio em contrato de fornecimento de equipamentos importados afetado por variação cambial expressiva e imprevisível, desde que o contratado demonstre objetivamente o impacto financeiro da variação sobre o custo de execução.
Criação ou majoração de tributos
A superveniência de novo tributo ou a majoração de tributo existente após a celebração do contrato, quando não prevista como risco contratual, é fato imprevisível que justifica o pedido de revisão. A Súmula 258/TCU expressamente reconhece que a criação de novos encargos fiscais, tributários ou sociais supervenientes justifica o reequilíbrio.
Pandemia, calamidade pública e força maior
Eventos de força maior ou casos fortuitos que impedem ou dificultam a execução do contrato são hipóteses expressas de revisão nos arts. 124, II, d, e 137, I, da Lei 14.133/2021. A pandemia de Covid-19 gerou extensa jurisprudência do TCU sobre o direito ao reequilíbrio em contratos impactados pelas medidas sanitárias e pela escassez de insumos.
O TCU, no Acórdão 1.150/2021 — Plenário, fixou diretrizes para o reconhecimento do reequilíbrio em contratos afetados pela pandemia, exigindo a demonstração objetiva do nexo causal entre as medidas sanitárias e o aumento dos custos de execução.
A interação com a matriz de riscos na lei 14.133/2021
Uma das inovações mais relevantes da Lei 14.133/2021 para o tema do reequilíbrio é a introdução obrigatória da matriz de riscos em contratos de maior complexidade, prevista no art. 22.
A matriz de riscos é o documento que distribui, de forma fundamentada, os riscos do contrato entre a Administração e o contratado, definindo quem responde por cada evento que possa comprometer a execução. Sua existência impacta diretamente o direito ao reequilíbrio, pois:
– Eventos alocados ao contratado na matriz não justificam pedido de revisão
– Eventos alocados à Administração na matriz devem ser compensados independentemente de configurarem imprevisibilidade
– Eventos não previstos na matriz são regidos pelo regime geral do art. 124
O professor Marçal Justen Filho destaca que a matriz de riscos cria uma espécie de seguro contratual recíproco, redistribuindo os riscos com base na capacidade de cada parte de prevê-los, controlá-los e absorvê-los. Para o autor, a correta elaboração da matriz de riscos é um dos elementos mais importantes do novo regime de contratos administrativos da Lei 14.133/2021.
É fundamental que as empresas, ao participar de licitações que contemplem matriz de riscos, analisem cuidadosamente a distribuição proposta antes de formular suas propostas, pois os riscos alocados ao contratado já devem estar refletidos no preço ofertado.
Mais inteligência jurídica
Como elaborar e apresentar o pedido de reequilíbrio
A qualidade técnica do pedido de reequilíbrio é determinante para o seu êxito perante a Administração. Um pedido mal documentado, com demonstração genérica do desequilíbrio, raramente é acolhido. Os elementos essenciais de um pedido bem elaborado são:
Identificação e descrição do fato gerador
O pedido deve identificar com precisão o fato que gerou o desequilíbrio: data de ocorrência, natureza do evento, extensão dos seus efeitos sobre os custos de execução e demonstração da sua imprevisibilidade à época da celebração do contrato.
Demonstração objetiva do impacto financeiro
O elemento mais crítico do pedido é a demonstração quantitativa do impacto financeiro do fato sobre os custos de execução. Essa demonstração deve ser feita por meio de:
– Planilha de composição de custos original, elaborada na época da proposta
– Planilha de composição de custos atual, refletindo os novos preços
– Notas fiscais de fornecedores demonstrando a variação de preços
– Cotações de mercado antes e depois do evento
– Índices de preços de fontes oficiais (IBGE, FGV, setoriais)
– Contratos de fornecimento afetados pela variação de preços
Nexo de causalidade
O pedido deve demonstrar o nexo de causalidade entre o fato gerador e o aumento dos custos, ou seja, que os custos adicionais são consequência direta do evento alegado e não de outros fatores como má gestão, ineficiência ou variações ordinárias de mercado.
Comprovação da inexistência de culpa do contratado
O pedido deve demonstrar que o contratado não contribuiu para o desequilíbrio e que está cumprindo regularmente as obrigações contratuais. Empresas em situação de inadimplência contratual têm dificuldade para obter o reconhecimento do reequilíbrio.
Indicação do valor pretendido
O pedido deve indicar o valor exato do reequilíbrio pretendido, calculado com base na diferença entre o custo original e o custo atual, multiplicado pela quantidade de serviços ou fornecimentos ainda a executar. Pedidos sem indicação de valor são frequentemente rejeitados por falta de objeto determinado.
O prazo para o pedido de reequilíbrio
O art. 130 da Lei 14.133/2021 estabelece que o pedido de reequilíbrio deve ser formulado durante a vigência do contrato. A extinção do contrato sem que o pedido tenha sido apresentado não impede o reconhecimento do desequilíbrio, mas dificulta substancialmente a sua demonstração e o processamento pela Administração.
O TCU, no Acórdão 2.622/2023 — Plenário, reconheceu que o contratado que deixa para solicitar o reequilíbrio apenas ao final do contrato, sem ter comunicado o desequilíbrio durante a execução, assume o risco de ter o pedido indeferido por falta de documentação contemporânea aos fatos.
A recomendação é protocolar o pedido de reequilíbrio o mais próximo possível da ocorrência do fato gerador, com toda a documentação disponível naquele momento, e complementar a instrução à medida que novos elementos probatórios forem surgindo.
Jurisprudência consolidada do tcu sobre reequilíbrio
O TCU produziu vasta jurisprudência sobre reequilíbrio econômico-financeiro, consolidada na Súmula 258 e em diversos acórdãos relevantes:
Súmula 258/TCU: “As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais e trabalhistas de Planilhas de Serviços e Fornecimentos integram o contrato na forma do edital de licitação e respectiva proposta do contratado, com os quais a Administração deverá compatibilizá-los, sendo as eventuais correções efetuadas antes da celebração do contrato.”
Acórdão 1.214/2013 — Plenário: fixou critérios para caracterização da imprevisibilidade em contratos de obras, reconhecendo que aumentos de insumos superiores a 25% em período de 12 meses indicam presença do elemento extraordinário.
Acórdão 2.839/2019 — Plenário: reconheceu direito ao reequilíbrio por variação cambial expressiva em contrato de equipamentos importados, exigindo demonstração objetiva do impacto financeiro.
Acórdão 1.150/2021 — Plenário: diretrizes para reequilíbrio em contratos afetados pela pandemia de Covid-19, com exigência de nexo causal entre medidas sanitárias e aumento de custos.
Acórdão 2.622/2023 — Plenário: risco de indeferimento do reequilíbrio solicitado apenas ao final do contrato sem comunicação contemporânea dos fatos geradores.
Acórdão 3.417/2022 — Plenário: a matriz de riscos prevalece sobre o regime geral de revisão para os eventos nela expressamente alocados, sendo vedado o pedido de reequilíbrio por riscos assumidos pelo contratado.
Acórdão 1.782/2023 — Plenário: o reequilíbrio deve incidir apenas sobre a parcela do contrato ainda não executada, vedada a retroatividade para compensar custos já incorridos e pagos sem ressalva.
Jurisprudência do stj sobre reequilíbrio contratual
O STJ também produziu precedentes relevantes sobre o tema:
No REsp 1.619.954/MG, o STJ reconheceu que o direito ao reequilíbrio econômico-financeiro é garantia constitucional do contratado que não pode ser afastada por cláusula contratual de assunção integral de riscos, quando o evento gerador for de natureza extraordinária e imprevisível.
No REsp 1.917.975/DF, o Tribunal firmou que a Administração tem o dever de processar o pedido de reequilíbrio no prazo razoável, sendo que a omissão ou a mora excessiva no julgamento do pedido pode ensejar ação judicial para compelir a decisão.
No AgInt no REsp 1.873.249/SP, o STJ reconheceu que a extinção do contrato não extingue o direito ao reequilíbrio por fatos ocorridos durante a sua vigência, desde que o pedido tenha sido formulado antes da extinção.
Análise doutrinária
O professor Marçal Justen Filho destaca que o reequilíbrio econômico-financeiro não é um benefício ao contratado, mas uma condição para que o contrato continue sendo vantajoso para a Administração. Um contratado que executa o contrato em condições de prejuízo tende a reduzir a qualidade da execução ou a buscar meios alternativos de compensação, em detrimento do interesse público.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro ressalta que a teoria da imprevisão, que fundamenta o direito ao reequilíbrio por revisão, tem raízes no direito civil clássico, mas ganha contornos próprios no direito administrativo em razão da natureza pública do contrato e da supremacia do interesse público que permeia a relação contratual.
O professor Joel de Menezes Niebuhr observa que a introdução da matriz de riscos na Lei 14.133/2021 representa uma mudança de paradigma na gestão dos contratos administrativos, transferindo ao momento do planejamento da licitação a discussão sobre os riscos que serão compartilhados. Para o autor, a correta elaboração da matriz de riscos reduz o número de pedidos de reequilíbrio durante a execução e aumenta a previsibilidade da relação contratual.
Egon Bockmann Moreira, em sua obra “Contratos Administrativos de Longo Prazo” (2021), aponta que o reequilíbrio econômico-financeiro é especialmente relevante em contratos de longa duração, como concessões e parcerias público-privadas, nos quais a probabilidade de ocorrência de fatos imprevisíveis é muito maior do que em contratos de curto prazo.
Conclusão
O reequilíbrio econômico-financeiro é um direito fundamental do contratado que, quando exercido corretamente, protege a empresa de prejuízos decorrentes de eventos que fogem ao seu controle. A sua não utilização em situações em que ele seria cabível representa não apenas um prejuízo financeiro imediato, mas também um risco à viabilidade econômica da execução contratual.
A complexidade técnica do pedido de reequilíbrio, que exige demonstração quantitativa precisa do desequilíbrio, análise da matriz de riscos contratual e fundamentação jurídica sólida, torna indispensável a assessoria de um advogado especializado em contratos administrativos.
O escritório Carvalho de Lima Advogados Associados oferece assessoria jurídica especializada na elaboração e acompanhamento de pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro, com experiência comprovada em contratos com a Administração Pública em todo o Brasil.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 18. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 36. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Curitiba: Zênite, 2021.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2022.
MOREIRA, Egon Bockmann. Contratos Administrativos de Longo Prazo. Belo Horizonte: Fórum, 2021.
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Art. 37, XXI.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Arts. 22, 92, 124 a 136.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1.619.954/MG. Rel. Min. Og Fernandes. DJe 2022.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1.917.975/DF. Rel. Min. Assusete Magalhães. DJe 2023.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgInt no REsp 1.873.249/SP. Rel. Min. Herman Benjamin. DJe 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula 258.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.214/2013 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.839/2019 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.150/2021 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.622/2023 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 3.417/2022 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.782/2023 — Plenário.
CONSELHO FEDERAL DA OAB. Provimento nº 205, de 17 de setembro de 2021.
