A improbidade administrativa e licitações é uma das interseções mais delicadas do direito público brasileiro, e também uma das que mais sofreram transformação nos últimos anos: a Lei 14.230/2021 reformou profundamente a Lei 8.429/1992, exigindo dolo específico para a configuração de qualquer ato de improbidade, e a jurisprudência do STF e do STJ consolidou, ao longo de 2024 a 2026, um entendimento significativamente mais rigoroso quanto à prova exigida para responsabilizar agentes públicos e particulares por irregularidades em processos licitatórios.
Este artigo apresenta uma análise completa de quando uma irregularidade em licitação configura, de fato, improbidade administrativa, segundo a Lei 8.429/1992 após a reforma de 2021, com a jurisprudência mais recente do STF e do STJ, voltada tanto ao agente público que responde a processo de improbidade quanto à empresa que pode ser corresponsabilizada por participar de licitação fraudada.
“A Lei 14.230/2021 não apenas endureceu as sanções da improbidade administrativa, ela também elevou substancialmente o padrão de prova exigido: hoje, sem dolo específico comprovado e, em regra, sem dano patrimonial efetivo, não há ato de improbidade configurado, por mais grave que a irregularidade formal possa parecer à primeira vista.”
O que é improbidade administrativa e por que ela se conecta às licitações
A improbidade administrativa é o conjunto de condutas dolosas de agentes públicos, e eventualmente de particulares que com eles concorrem, que causam enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação a princípios da Administração Pública, disciplinadas pela Lei 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA).
📋 A conexão com as licitações é direta: o processo licitatório é, historicamente, um dos ambientes mais expostos a condutas que a LIA tipifica como ato de improbidade, seja pela fraude ao caráter competitivo do certame, seja pela dispensa ou inexigibilidade indevida de licitação, seja pelo direcionamento de editais para beneficiar fornecedor específico, condutas que, quando dolosas, podem configurar improbidade administrativa em licitações independentemente da eventual responsabilização criminal ou administrativa pela mesma conduta.
Essa exposição se explica pela própria natureza do processo licitatório: por envolver, ao mesmo tempo, recursos públicos significativos, decisões discricionárias de gestores e interesse econômico direto de empresas concorrentes, o certame licitatório reúne, em um único procedimento, elementos que historicamente atraíram a atenção dos órgãos de controle e do Ministério Público na apuração de atos de improbidade administrativa no Brasil. É por isso que compreender bem os limites da improbidade administrativa e licitações é essencial tanto para gestores públicos quanto para empresas do setor.
Os três tipos de ato de improbidade administrativa
A Lei 8.429/1992 estrutura a improbidade administrativa em três categorias distintas, cada uma com requisitos próprios e sanções específicas: o enriquecimento ilícito, disciplinado pelo art. 9º; o dano ao erário, disciplinado pelo art. 10; e a violação de princípios da Administração Pública, disciplinada pelo art. 11, sendo essencial distinguir essas três categorias para compreender corretamente qual conduta se enquadra em qual dispositivo ao analisar improbidade administrativa e licitações.
Enriquecimento ilícito (art. 9º)
O art. 9º da Lei 8.429/1992 tipifica o enriquecimento ilícito, conduta que consiste em auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade pública, abrangendo, entre outras hipóteses, o uso de bens públicos para fins privados, o recebimento de vantagem econômica em troca de declarações técnicas falsas, e a aquisição de bens de valor desproporcional à renda do agente, hipótese em que o ônus de comprovar a origem lícita dos recursos recai sobre o próprio agente.
Dano ao erário (art. 10), com foco no inciso VIII
O art. 10 da Lei 8.429/1992 tipifica o dano ao erário, conduta que consiste em ação ou omissão dolosa que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres públicos, sendo o inciso VIII o dispositivo central para a análise de improbidade em licitações, ao tipificar expressamente frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente, desde que a conduta acarrete perda patrimonial efetiva aos cofres públicos.
⚖ Esse último requisito, perda patrimonial efetiva, é um dos pontos que mais mudou na jurisprudência recente: como será detalhado adiante, a exigência de dano efetivo e comprovado substituiu a antiga tese do dano presumido, tornando significativamente mais difícil responsabilizar por improbidade um agente ou empresa apenas pela irregularidade formal do procedimento licitatório, sem demonstração concreta de prejuízo aos cofres públicos.
Violação de princípios da Administração Pública (art. 11) após a reforma
O art. 11 da Lei 8.429/1992 tipifica a violação de princípios da Administração Pública, como legalidade, impessoalidade e honestidade, mas, após a reforma promovida pela Lei 14.230/2021, essa modalidade também passou a exigir dolo dirigido à obtenção de proveito ou benefício indevido, nos termos do §1º do próprio artigo, o que restringiu significativamente seu campo de aplicação em comparação com a redação original de 1992, que admitia configuração por conduta meramente irregular, sem essa finalidade específica. Essa mudança é um dos pontos centrais de qualquer análise atual sobre improbidade administrativa e licitações.
Antes de seguir: entenda o processo licitatório
A exigência de dolo específico após a Lei 14.230/2021
A mudança mais relevante promovida pela Lei 14.230/2021 foi a extinção da modalidade culposa de improbidade administrativa, que existia na redação original do art. 10 da Lei 8.429/1992, e a exigência expressa de dolo para a configuração de qualquer das três categorias de ato de improbidade, disciplinada pelo art. 1º, §§1º a 3º, da lei reformada.
🔍 O §2º do art. 1º define dolo, para fins de improbidade administrativa, como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, ainda que não haja intenção de se obter proveito pessoal, não bastando a voluntariedade do agente, enquanto o §3º estabelece expressamente que o mero exercício da função ou do poder decisório conferido ao agente público, sem a comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por improbidade administrativa.
O que a lei considera dolo e o que não configura improbidade
Na prática, essa mudança significa que erro de interpretação de norma editalícia, falha procedimental sem intenção de fraudar o certame, ou mera divergência de entendimento técnico sobre a aplicação da Lei 14.133/2021 não configuram, isoladamente, improbidade administrativa, ainda que possam eventualmente gerar responsabilização administrativa por infração menos grave, no âmbito do próprio processo licitatório, ou mesmo nulidade do ato praticado, sem que isso implique automaticamente ato de improbidade.
📌 Essa distinção é frequentemente mal compreendida tanto por gestores públicos com receio excessivo de decidir, fenômeno conhecido como apagão das canetas, quanto por membros do Ministério Público que ajuízam ações de improbidade sem comprovação concreta do elemento subjetivo doloso, o que tem levado a um aumento expressivo de ações julgadas improcedentes justamente pela ausência de prova do dolo específico exigido pela lei reformada.
O fim do dano presumido: o cancelamento do Tema 1096 do STJ
Até 2024, prevalecia no STJ, mediante recursos repetitivos afetados no Tema 1096, a discussão sobre se a conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente configuraria, por si só, dano presumido ao erário, na modalidade conhecida como dano in re ipsa, dispensando prova concreta do prejuízo patrimonial.
🚨 Em 22 de fevereiro de 2024, a Primeira Seção do STJ, nos autos dos REsps 1.912.668/GO e 1.914.458/PI, cancelou por unanimidade o Tema 1096, reconhecendo que a tese do dano presumido é incompatível com a exigência de dolo específico introduzida pela Lei 14.230/2021, determinando o retorno à tramitação normal dos recursos especiais que estavam sobrestados aguardando a definição do tema repetitivo.
Esse cancelamento tem efeito prático direto sobre qualquer discussão de improbidade administrativa e licitações: hoje, para configurar dano ao erário nos termos do art. 10, VIII, da Lei 8.429/1992, não basta demonstrar a irregularidade do procedimento licitatório, é necessário comprovar, de forma concreta, a perda patrimonial efetiva sofrida pelos cofres públicos em decorrência daquela conduta específica, o que elevou substancialmente o rigor probatório em qualquer discussão de improbidade administrativa e licitações.
O julgamento das ADIs 7236 e 7156 pelo STF em 2026
Em 2026, o Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento conjunto das ADIs 7236/DF e 7156/DF, que questionavam a constitucionalidade de diversos dispositivos introduzidos pela Lei 14.230/2021 na Lei de Improbidade Administrativa, com decisões relevantes tanto para a Administração Pública quanto para os agentes e empresas sujeitos à lei.
🏛 O STF manteve a constitucionalidade da exigência de dolo para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa, um dos pilares centrais da reforma de 2021, ao mesmo tempo em que declarou inconstitucionais outros pontos específicos da reforma, entre eles a limitação da sanção de perda da função pública apenas ao cargo ocupado à época do ato, o STF definiu que a extensão a outros cargos é a regra, cabendo exceção apenas quando devidamente fundamentada pelo magistrado.
O Tribunal também invalidou a contagem retroativa do prazo prescricional entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado para fins de suspensão de direitos políticos, e invalidou a exigência de consulta prévia obrigatória ao Tribunal de Contas antes da fixação de dano em acordos de não persecução civil.
O STF, além disso, restringiu o compartilhamento automático de informações entre as esferas penal e administrativa, estabelecendo que a absolvição criminal só afasta a ação de improbidade quando fundada em inexistência do fato, negativa de autoria ou reconhecimento de excludente legal. Esse julgamento é hoje referência obrigatória para qualquer análise de improbidade administrativa e licitações.
Sanções e responsabilização
As sanções da Lei de Improbidade Administrativa
O art. 12 da Lei 8.429/1992 estabelece três níveis de sanção, correspondentes a cada uma das três categorias de ato de improbidade: as sanções mais severas, incluindo maior prazo de suspensão dos direitos políticos, aplicam-se ao enriquecimento ilícito do art. 9º; sanções intermediárias aplicam-se ao dano ao erário do art. 10; e sanções mais brandas aplicam-se à violação de princípios do art. 11, sendo comuns a todas as categorias o ressarcimento integral do dano, quando houver, a multa civil e, conforme o caso, a proibição de contratar com o Poder Público.
📊 Para quem participa de licitações, a sanção de proibição de contratar com a Administração Pública, decorrente de condenação por improbidade, tem impacto direto e imediato sobre a atividade empresarial, distinguindo-se das sanções administrativas específicas da Lei 14.133/2021, como o impedimento de licitar e a declaração de inidoneidade, ainda que ambas as espécies de sanção possam, em tese, incidir simultaneamente sobre a mesma conduta, por fundamentos jurídicos distintos.
Essa cumulação de sanções, embora juridicamente possível, não é automática: cada uma decorre de processo próprio, com contraditório e ampla defesa específicos, o processo administrativo sancionador da própria licitação, de um lado, e a ação judicial de improbidade, de outro, o que significa que a empresa pode, em tese, sofrer apenas uma das duas sanções, ambas, ou nenhuma delas, a depender do resultado individual de cada processo envolvendo improbidade administrativa e licitações.
A prescrição da ação de improbidade administrativa
O art. 23 da Lei 8.429/1992, também alterado pela Lei 14.230/2021, estabelece que a ação de improbidade prescreve em 8 anos, contados, em regra, a partir da ocorrência do fato, com hipóteses específicas de interrupção do prazo, entre elas o ajuizamento da ação e a publicação de sentenças ou acórdãos condenatórios proferidos por órgãos colegiados.
🔍 Esse prazo prescricional, que substituiu regras mais complexas e menos objetivas da redação original da lei, é relevante estrategicamente tanto para quem responde a processo de improbidade, que pode arguir a prescrição como matéria de defesa, quanto para o órgão de controle responsável por ajuizar a ação, que precisa observar rigorosamente o marco inicial do prazo para não perder a possibilidade de responsabilização em casos de improbidade administrativa e licitações.
A inelegibilidade decorrente de condenação por improbidade administrativa
Além das sanções previstas na própria Lei 8.429/1992, a condenação por improbidade administrativa pode gerar consequência eleitoral relevante: a Lei Complementar 64/1990, conhecida como Lei de Inelegibilidade, prevê, no art. 1º, inciso I, alínea “l”, a inelegibilidade por 8 anos para quem for condenado à suspensão dos direitos políticos por ato doloso de improbidade administrativa que importe, cumulativamente, lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, por decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado.
📌 Essa exigência cumulativa é relevante: a condenação isolada por dano ao erário do art. 10, sem enriquecimento ilícito concomitante do art. 9º, não gera, por si só, a inelegibilidade da alínea “l”, o que reforça, mais uma vez, a importância de qualificar corretamente em qual dispositivo específico da LIA determinada conduta se enquadra, já que as consequências jurídicas variam de forma significativa conforme essa qualificação, alcançando inclusive a esfera eleitoral do agente público condenado. Essa interface eleitoral é um aspecto pouco discutido, mas relevante, da improbidade administrativa e licitações.
A imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário
Ainda que a ação de improbidade administrativa em si prescreva em 8 anos, nos termos do art. 23 já examinado, há uma exceção constitucional relevante: o STF, no julgamento do RE 852.475/SP (Tema 897 de repercussão geral), relatado pelo Ministro Alexandre de Moraes e concluído em 08 de agosto de 2018, fixou a tese de que são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.
⚠ Essa imprescritibilidade, fundada no art. 37, §5º, da Constituição Federal, aplica-se apenas à pretensão de ressarcimento do dano efetivamente causado aos cofres públicos, e não às demais sanções da Lei 8.429/1992, como a suspensão de direitos políticos e a multa civil, que continuam sujeitas ao prazo prescricional de 8 anos do art. 23, e também não alcança condutas meramente culposas, expressamente excluídas pela própria tese fixada pelo STF, que restringiu a imprescritibilidade aos casos em que o dolo do agente esteja comprovado.
Na prática, isso significa que, mesmo quando a pretensão sancionatória de determinada ação de improbidade relacionada a uma licitação já estiver prescrita, a Administração Pública ainda pode buscar, a qualquer tempo, o ressarcimento do prejuízo patrimonial efetivamente comprovado, o que reforça, mais uma vez, a importância de o agente público e a empresa envolvida demonstrarem, sempre que possível, a inexistência de dano efetivo, e não apenas a eventual prescrição da pretensão punitiva, em qualquer discussão sobre improbidade administrativa e licitações.
A responsabilização de terceiros e particulares na Lei de Improbidade Administrativa
O art. 3º da Lei 8.429/1992, também alterado pela Lei 14.230/2021, estabelece que as disposições da lei se aplicam, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade, dispositivo especialmente relevante para empresas licitantes e seus representantes, que podem ser responsabilizados por improbidade administrativa mesmo sem ocupar cargo, emprego ou função pública.
🔍 Um ponto importante da reforma de 2021 foi a exclusão da hipótese de responsabilização do particular que apenas se beneficia, direta ou indiretamente, do ato de improbidade, sem ter dolosamente induzido ou concorrido para sua prática, o que significa que a empresa vencedora de uma licitação posteriormente anulada por vício praticado exclusivamente pelo agente público, sem qualquer participação dolosa da empresa, não deve, em tese, ser responsabilizada por improbidade administrativa e licitações apenas em razão desse benefício indireto.
Essa distinção é frequentemente decisiva em processos de improbidade envolvendo licitações com múltiplos participantes: é preciso investigar e comprovar, para cada um dos envolvidos, se houve indução ou concurso doloso específico para a prática do ato de improbidade, e não presumir a responsabilização de toda empresa que, de alguma forma, tenha se beneficiado do resultado de um certame posteriormente reconhecido como irregular, já que a responsabilização por mero benefício indireto não encontra mais amparo na redação atual do art. 3º da lei, ponto central na análise moderna de improbidade administrativa e licitações.
Improbidade administrativa e crimes da Lei 14.133/2021: a diferença essencial
Um erro recorrente, inclusive em conteúdo jurídico disponível publicamente, é confundir a improbidade administrativa, de natureza civil e política, com os crimes licitatórios tipificados nos arts. 337-E a 337-P do Código Penal, inseridos pela Lei 14.133/2021, tema já tratado em profundidade em artigo específico deste site sobre responsabilidade penal do agente de contratação.
🌱 A independência entre as esferas significa que a mesma conduta pode, em tese, gerar simultaneamente ação de improbidade administrativa, processo administrativo disciplinar ou sancionador e ação penal, cada uma com seu próprio regime jurídico, seu próprio ônus probatório e suas próprias sanções, sendo tecnicamente incorreto tratar a condenação, ou a absolvição, em uma dessas esferas como automaticamente vinculante para as demais, ressalvadas as exceções específicas já examinadas neste artigo, decorrentes do julgamento das ADIs 7236 e 7156 pelo STF.
O papel do Tribunal de Contas na apuração de irregularidades em licitações
É comum que a suspeita de improbidade administrativa em determinada licitação tenha origem em auditoria ou representação apurada pelo Tribunal de Contas competente, seja o TCU, para órgãos federais, seja o Tribunal de Contas estadual, no caso de órgãos e entidades estaduais e municipais, já que esses tribunais possuem competência constitucional para fiscalizar a legalidade, a legitimidade e a economicidade das despesas públicas, incluindo os procedimentos licitatórios.
📌 É importante compreender, no entanto, que o Tribunal de Contas não julga improbidade administrativa: sua competência se limita a apurar a regularidade das contas e dos atos de gestão, aplicando suas próprias sanções administrativas, como multa e declaração de inidoneidade para participar de licitação, e, quando identifica indícios de ato de improbidade, encaminha o caso ao Ministério Público, único legitimado, ao lado da própria pessoa jurídica lesada, para propor a ação de improbidade administrativa perante o Poder Judiciário.
Essa distinção tem consequência prática relevante: uma decisão do Tribunal de Contas que julgue irregular determinada conta relacionada a uma licitação não configura, por si só, improbidade administrativa, nem dispensa o Ministério Público, ao ajuizar eventual ação de improbidade, de demonstrar de forma autônoma o dolo específico e, quando aplicável, a perda patrimonial efetiva exigidos pela Lei 8.429/1992 após a reforma de 2021, ainda que a decisão do Tribunal de Contas possa servir como elemento de prova relevante nesse processo judicial autônomo sobre improbidade administrativa e licitações.
Situações práticas que podem configurar improbidade em licitações
Entre as situações que a jurisprudência mais frequentemente associa à improbidade administrativa em processos licitatórios, quando presente o dolo específico e a perda patrimonial efetiva exigidos pela lei reformada, estão o direcionamento de edital para especificações técnicas que só determinado fornecedor consegue atender, sem justificativa técnica idônea para tanto, a fragmentação artificial de despesas para viabilizar dispensa de licitação em valores que, somados, exigiriam procedimento licitatório completo, e o conluio entre licitantes para simular competitividade em certame já direcionado.
⚠ Também se enquadram, quando comprovado o dolo, a superfaturamento de preços em relação ao valor de mercado, a contratação de empresa sem capacidade técnica ou operacional real para executar o objeto, mediante conluio com o agente responsável pela fase de habilitação, e o recebimento de vantagem indevida por servidor em troca de aprovação de proposta tecnicamente inadequada, condutas que, além da improbidade administrativa, podem configurar simultaneamente os crimes específicos já tratados no artigo sobre responsabilidade penal do agente de contratação, reforçando a amplitude do tema improbidade administrativa e licitações.
A diferença entre nulidade do ato licitatório e improbidade administrativa
Outro ponto que merece esclarecimento é a diferença entre a nulidade de um ato praticado no processo licitatório, por vício formal ou material, e a caracterização de improbidade administrativa: um ato pode ser anulado pela própria Administração, ou pelo Poder Judiciário, por vício de legalidade, sem que isso implique, automaticamente, que o agente responsável por sua prática tenha cometido ato de improbidade.
📊 A anulação é consequência objetiva da ilegalidade do ato, independentemente de culpa ou dolo do agente que o praticou, enquanto a improbidade administrativa exige, além da ilegalidade, a comprovação do elemento subjetivo doloso específico, o que explica por que é juridicamente possível, e relativamente comum, que um ato licitatório seja anulado por vício formal sem que o agente responsável por sua prática seja condenado, ou sequer processado, por improbidade administrativa relacionada a esse mesmo ato.
Como se defender de uma acusação de improbidade administrativa em licitação
Para o agente público ou a empresa que responde a ação de improbidade relacionada a licitação, a linha de defesa mais eficaz, à luz da jurisprudência consolidada após 2024, costuma concentrar-se em dois pontos centrais: a ausência de comprovação do dolo específico exigido pelo art. 1º, §§2º e 3º, da lei reformada, e a ausência de comprovação da perda patrimonial efetiva exigida pelo art. 10, VIII.
Isso porque o cancelamento do Tema 1096 do STJ afastou definitivamente a possibilidade de condenação com base em dano meramente presumido, ponto central de qualquer defesa técnica em improbidade administrativa e licitações.
📋 É igualmente relevante reunir toda a documentação que demonstre a motivação técnica das decisões questionadas, especialmente pareceres jurídicos e técnicos que respaldaram a conduta no momento em que ela foi praticada, já que a boa-fé demonstrada por meio de assessoria técnica e jurídica prévia é elemento relevante para afastar a caracterização do dolo específico exigido pela lei.
O papel do acordo de não persecução civil
O acordo de não persecução civil, instituto introduzido na Lei 8.429/1992 pela Lei 13.964/2019 e ampliado pela reforma promovida pela Lei 14.230/2021, permite ao investigado ou réu celebrar acordo com o órgão de controle competente para encerrar, ou não instaurar, o processo de improbidade, mediante o cumprimento de condições específicas, como o ressarcimento do dano e a adoção de medidas de integridade.
💬 Esse instrumento, tema já tratado com mais profundidade em artigo específico deste site sobre compliance nas contratações públicas, representa alternativa relevante à tramitação integral de uma ação de improbidade, sobretudo em casos nos quais a análise técnica do caso concreto indica fragilidade na prova do dolo específico, mas ainda assim existe risco processual relevante que justifique a negociação de uma solução consensual com o órgão de controle.
O papel dos pareceres jurídicos na configuração, ou afastamento, do dolo
A existência de parecer jurídico prévio que tenha analisado e aprovado determinada conduta questionada posteriormente em ação de improbidade é elemento frequentemente decisivo na análise do dolo específico, especialmente quando o parecer foi elaborado por órgão de assessoria jurídica competente, de forma fundamentada e anterior à prática do ato, já que a jurisprudência reconhece que o agente público que segue orientação jurídica formal e tecnicamente consistente dificilmente pode ser considerado como agindo com a vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito exigida pelo art. 1º, §2º, da lei reformada.
⚠ Essa proteção, no entanto, não é absoluta: parecer jurídico manifestamente contrário à lei, ou elaborado após a prática do ato apenas para tentar justificá-lo retroativamente, não afasta a caracterização do dolo, já que a jurisprudência distingue com cuidado entre o parecer técnico genuíno, que orienta a decisão administrativa antes de sua prática, e o parecer produzido artificialmente para simular boa-fé em defesa posterior, hipótese em que o próprio parecerista pode, a depender do caso concreto, ser corresponsabilizado pela conduta em processo de improbidade administrativa e licitações.
Erros comuns que aumentam o risco de responsabilização por improbidade
Um erro recorrente, tanto de gestores públicos quanto de empresas licitantes, é subestimar a importância da motivação formal de decisões tomadas durante o processo licitatório, deixando de registrar, nos autos do processo administrativo, as razões técnicas e jurídicas que justificaram determinada escolha, o que, embora não configure por si só improbidade, dificulta significativamente a defesa em eventual questionamento posterior sobre a existência de dolo.
🔍 Também é comum ignorar recomendações de órgãos de controle interno ou externo sobre determinada prática recorrente, já que a reiteração de conduta já apontada como irregular por auditoria interna, parecer da assessoria jurídica ou decisão de tribunal de contas é elemento que a jurisprudência frequentemente utiliza como indício de dolo, justamente por afastar a alegação de boa-fé ou de mero erro de interpretação normativa.
O impacto da improbidade administrativa na reputação e na atividade empresarial
Além das sanções jurídicas propriamente ditas, a mera existência de ação de improbidade ajuizada contra a empresa, ainda que ao final julgada improcedente, costuma gerar impacto reputacional relevante, com reflexos em processos licitatórios futuros, em relacionamentos comerciais e, eventualmente, no acesso a linhas de crédito e financiamento condicionadas à ausência de pendências judiciais dessa natureza, aspecto que reforça a importância prática da improbidade administrativa e licitações para a rotina empresarial.
📌 Esse impacto reforça a importância de uma estratégia de defesa que não se limite a aguardar o desfecho judicial do processo, mas que também considere, quando cabível, a comunicação institucional adequada e a demonstração ativa, perante clientes e parceiros comerciais, de que a empresa dispõe de programa de integridade estruturado e de assessoria jurídica especializada em contratações públicas, medidas que, além de mitigar o risco reputacional, também podem ser relevantes, como já examinado neste artigo, na análise da boa-fé e da ausência de dolo específico.
Quando buscar orientação jurídica especializada
Diante da complexidade técnica envolvida na distinção entre as três categorias de ato de improbidade, na comprovação do dolo específico exigido pela lei reformada e na interface entre improbidade administrativa, sanções da Lei 14.133/2021 e eventual responsabilização penal, é recomendável que tanto o agente público quanto a empresa envolvida busquem orientação jurídica especializada desde a fase de investigação preliminar, antes mesmo do ajuizamento formal da ação de improbidade.
📌 Essa orientação é particularmente relevante em três momentos: na resposta a notificação ou requisição de esclarecimentos de órgão de controle, quando a estratégia de resposta pode evitar o próprio ajuizamento da ação; e na análise da viabilidade de acordo de não persecução civil, quando aplicável.
E também na condução da defesa técnica ao longo da ação de improbidade, quando o domínio da jurisprudência mais recente do STF e do STJ sobre dolo específico e dano efetivo pode ser determinante para o resultado final do processo.
Considerações finais sobre improbidade administrativa e licitações
Em síntese, a improbidade administrativa e licitações é um tema que passou por transformação jurisprudencial e legislativa significativa nos últimos anos: dolo específico obrigatório, fim do dano presumido, e decisões recentes do STF que restringiram o compartilhamento automático entre esferas de responsabilização, tudo isso torna hoje bem mais rigoroso o padrão de prova exigido para configurar improbidade administrativa em processo licitatório.
“Nenhuma irregularidade formal em um processo licitatório, por mais grave que pareça, configura improbidade administrativa sem a comprovação concreta do dolo específico e, na maior parte das hipóteses, da perda patrimonial efetiva aos cofres públicos: essa é a lógica que passou a orientar toda a jurisprudência do STF e do STJ sobre o tema após 2021.”
Conhecer com precisão essa distinção entre irregularidade formal e improbidade administrativa de fato configurada é o que efetivamente diferencia o gestor público e a empresa que sabem construir uma defesa técnica sólida daqueles que aceitam, sem questionamento, uma responsabilização que a própria jurisprudência recente do STF e do STJ tornou significativamente mais difícil de sustentar.
O acompanhamento jurídico especializado, desde a fase de investigação preliminar até a eventual defesa em ação de improbidade já ajuizada, é o que efetivamente reduz o risco de o agente público ou a empresa tecnicamente correta sofrer sanção grave, incluindo perda de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público, por conduta que, sob análise jurídica adequada, jamais deveria ter sido enquadrada como ato de improbidade administrativa.
A exigência de dolo específico, o fim do dano presumido e a distinção clara entre as três categorias de ato de improbidade, cada uma com seus próprios requisitos e sanções, formam, em conjunto, um corpo de regras técnicas que exige leitura atenta e atualizada, já que a jurisprudência do STF e do STJ sobre o tema segue em evolução constante, com novas decisões que, ano após ano, refinam os limites exatos daquilo que efetivamente configura improbidade administrativa em um processo licitatório.
Isso vale tanto para o agente público que precisa documentar adequadamente a motivação de suas decisões técnicas quanto para a empresa licitante que precisa se resguardar de eventual conluio ou irregularidade praticada por terceiros no processo licitatório do qual participa, evitando que uma conduta alheia a comprometa por corresponsabilização indevida, especialmente à luz da exigência de dolo próprio e específico examinada ao longo deste artigo a respeito da responsabilização de terceiros e particulares.
Compreender essa lógica de forma antecipada, e não apenas no momento em que uma ação de improbidade já foi ajuizada, é o que efetivamente diferencia o agente e a empresa que se protegem de forma consistente daqueles que permanecem expostos a um risco jurídico evitável, com documentação técnica organizada, motivação formal de decisões relevantes e conhecimento preciso dos limites que a Lei 8.429/1992, após a reforma de 2021, efetivamente estabelece para a configuração de improbidade administrativa em licitações.
Esse conhecimento preciso, somado ao acompanhamento técnico contínuo das mudanças legislativas e jurisprudenciais que seguem moldando a matéria, é o que permite ao agente público e à empresa licitante atuar com segurança jurídica em um ambiente que, historicamente, concentrou grande parte das discussões sobre improbidade administrativa no Brasil, sem que isso signifique, hoje, exposição automática a responsabilização indevida.
A improbidade administrativa e licitações é um dos temas mais sensíveis do direito público, e também um dos que mais evoluíram na jurisprudência recente: conhecer a exigência de dolo específico, o fim do dano presumido e o desfecho das ADIs 7236 e 7156 costuma ser o que separa uma condenação injusta de uma defesa bem-sucedida. O Carvalho de Lima Advogados, escritório especialista em licitações em Belém, com atendimento em todo o Pará, assessora agentes públicos e empresas em processos de improbidade administrativa relacionados a licitações. Fale com o escritório Carvalho de Lima Advogados agora pelo WhatsApp para avaliar o seu caso.
Referências bibliográficas
BRASIL. Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa). Arts. 1º, 9º, 10, 11, 12, 23. Disponível em: planalto.gov.br
BRASIL. Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021. Disponível em: planalto.gov.br
BRASIL. Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Art. 1º, inciso I, alínea “l”. Disponível em: tse.jus.br
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Tema Repetitivo 1096 (REsp 1.912.668/GO e REsp 1.914.458/PI), Primeira Seção, cancelado em 22/02/2024.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 7236/DF e ADI 7156/DF, julgamento conjunto concluído em 2026.
