O compliance nas contratações públicas deixou de ser uma escolha estratégica das empresas para se tornar uma exigência legal expressa com consequências diretas sobre a capacidade de participar de licitações, de vencer certames e de se recuperar de sanções administrativas. A lei nº 14.133/2021 transformou o programa de integridade em um instituto com tríplice função jurídica no sistema das contratações públicas: obrigatoriedade para contratos de grande vulto, critério de desempate em licitações e condição para reabilitação de empresas sancionadas.
O compliance nas contratações públicas é, simultaneamente, um instrumento de prevenção de ilícitos, um diferencial competitivo em certames disputados e uma ferramenta de recuperação da capacidade contratual para empresas que sofreram penalidades. Compreender essas três dimensões com precisão é indispensável para que as empresas que atuam no mercado de contratações públicas extraiam o máximo valor do investimento em integridade.
Este artigo apresenta análise completa do compliance nas contratações públicas na lei 14.133/2021, com BASE na legislação, na Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), na doutrina especializada e na jurisprudência atualizada do Tribunal de Contas da União (TCU).
O programa de integridade na Lei 14.133/2021: conceito e fundamentos
O programa de integridade é o conjunto de medidas e ações institucionais voltadas à prevenção, detecção e resposta a atos de corrupção, fraude e outros ilícitos praticados contra a administração pública no âmbito das contratações.
A Lei n.º 14.133/2021 definiu o programa de integridade no art. 5º, i, como o conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes, com o objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados contra a administração pública.
O fundamento do compliance nas contratações públicas está articulado entre a lei nº 14.133/2021 e a lei nº 12.846/2013 (lei anticorrupção), que prevê a responsabilização objetiva de pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos contra a administração pública e estabelece, no art. 7º, viii, que a existência de programa de integridade efetivo é fator de atenuação das sanções aplicáveis.
A professora Cristiana Fortini, em coautoria com Maria Fernanda Veloso Pires e Caio Mário Lana Cavalcanti na obra “Integridade e contratações públicas: reflexões atuais e desafios” (2024), destaca que a Lei 14.133/2021 atribuiu ao programa de integridade uma dimensão multifuncional no regime das contratações, operando simultaneamente como mecanismo de prevenção de ilícitos, instrumento de reabilitação e critério competitivo. Para a autora, essa transformação evidencia a aproximação entre políticas públicas de integridade e o sistema de seleção de fornecedores, incorporando valores de governança e ética à lógica da competição licitatória.
A tríplice função jurídica do compliance nas contratações públicas
A lei 14.133/2021 atribuiu ao programa de integridade três funções jurídicas distintas, que operam em momentos diferentes da relação entre a empresa e a administração pública.
Primeira função: obrigatoriedade para contratos de grande vulto
O art. 25, §4º, da lei 14.133/2021 prevê que nas contratações de obras, serviços e fornecimentos de grande vulto o edital deverá prever a obrigatoriedade de implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor, no prazo de seis meses contado da celebração do contrato.
Consideram-se contratos de grande vulto aqueles cujo valor seja superior a r$ 200.000.000,00 (duzentos milhões de reais), conforme o art. 6º, xxii, da lei 14.133/2021.
Para essas empresas, o compliance nas contratações públicas não é opcional: é obrigação contratual, cujo descumprimento pode ensejar a aplicação das penalidades previstas na lei. O edital deve prever as medidas a serem adotadas, a forma de comprovação e as penalidades pelo descumprimento da obrigação de implementar o programa.
O TCU, no acórdão 2.411/2023 — plenário, fixou que a exigência de programa de integridade nos contratos de grande vulto é norma de ordem pública, não podendo ser afastada por disposição contratual ou por acordo entre as partes.
Segunda função: critério de desempate em licitações
O art. 60, iv, da lei 14.133/2021 prevê que, em caso de empate entre propostas, o programa de integridade é um dos critérios de desempate a serem aplicados. A empresa que tiver programa de integridade implementado terá preferência sobre aquela que não o tiver.
Essa função é especialmente relevante em licitações altamente competitivas, em que pequenas diferenças nos critérios de desempate podem determinar o resultado do certame. O compliance nas contratações públicas, nesse contexto, funciona como um diferencial competitivo que pode ser decisivo para a vitória.
A questão da comprovação do programa de integridade para fins de desempate é analisada com profundidade pela professora Adriana Schier em artigo publicado no Observatório da Nova Lei de Licitações em 2026, que destaca a necessidade de que a declaração do licitante sobre a existência do programa seja acompanhada de elementos mínimos de comprovação, sob pena de o instituto ser utilizado de forma fraudulenta por empresas que declaram ter programa SEM efetivamente o implementar.
Terceira função: condição para reabilitação de empresas
sancionadas
O art. 163, parágrafo único, da lei 14.133/2021 prevê expressamente que a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade é uma das condições que devem ser atendidas para que a empresa sancionada com impedimento ou inidoneidade possa requerer a sua reabilitação.
Essa função é particularmente importante porque transforma o compliance nas contratações públicas em ferramenta de recuperação da capacidade contratual. A empresa que sofreu sanção grave e deseja voltar a contratar com o poder público precisa demonstrar, entre outros requisitos, que implementou ou aperfeiçoou seu programa de integridade de forma efetiva.
O TCU, no Acórdão 1.033/2024 — Plenário, estabeleceu que o programa de integridade apresentado como condição de reabilitação deve ser efetivo, com evidências concretas de implementação, treinamento de funcionários e funcionamento dos canais de denúncia. Programas meramente formais, SEM evidências de aplicação prática, não satisfazem a exigência do art. 163.
A distinção entre programa efetivo e programa “De fachada”
Um dos riscos mais relevantes para as empresas que buscam se beneficiar do compliance nas contratações públicas é a tentação de implementar um programa meramente formal, SEM conteúdo real, apenas para cumprir a obrigação legal ou para obter vantagem no desempate.
O TCU e OS órgãos de controle têm sido rigorosos na distinção entre programas efetivos e programas “De fachada”, utilizando critérios objetivos para essa avaliação.
Características de um programa efetivo de integridade
Com base nos critérios estabelecidos pelo TCU no Acórdão 1.033/2024 e nas diretrizes do Decreto nº 8.420/2015 (que regulamenta o programa de integridade da Lei Anticorrupção), um programa efetivo de compliance nas contratações públicas deve apresentar:
Comprometimento da alta administração: a diretoria e o conselho de administração devem demonstrar comprometimento público com a integridade, com participação ativa nas iniciativas do programa e responsabilização efetiva de gestores por violações.
Análise de riscos específicos: o programa deve ser baseado em uma análise concreta dos riscos de ilicitude relevantes para a atividade da empresa, incluindo OS riscos específicos das contratações públicas, como fraude em licitações, conluio e pagamento de propinas.
Políticas e procedimentos documentados: o programa deve incluir código de ética, política de conflito de interesses, política de presentes e hospitalidades, política de relacionamento com agentes públicos e procedimentos para due diligence de parceiros comerciais.
Canal de denúncias operacional: a empresa deve manter canal de denúncias acessível, com garantia de sigilo ao denunciante, que seja efetivamente utilizado e cujas denúncias sejam investigadas com seriedade.
Treinamento regular de funcionários: OS funcionários que interagem com a administração pública devem receber treinamento periódico sobre as políticas de integridade da empresa.
Sistema de monitoramento e auditoria: o programa deve incluir mecanismos de monitoramento contínuo e auditoria interna que verifiquem o cumprimento das políticas e identifiquem desvios.
Características de um programa “De fachada”
Em contraposição, o tcu tem identificado como programas “De fachada” aqueles que apresentam: código de ética publicado no site da empresa SEM evidência de treinamento ou comunicação aos funcionários, canal de denúncias inoperante ou SEM registro de uso, análise de riscos genérica copiada de modelos-padrão SEM adaptação à realidade da empresa, ausência de investigações sobre denúncias recebidas, e nenhuma responsabilização por violações identificadas.
Egon Bockmann Moreira, em artigo publicado na Revista de Direito Público da Economia (2023), destaca que a validade do programa de integridade como critério de atenuação de sanções ou como condição de reabilitação depende da sua efetividade comprovada, não apenas da sua existência formal. Para o autor, o compliance “De fachada” não apenas não protege a empresa como pode agravar sua situação, pois demonstra consciência sobre a exigência e descumprimento intencional.
A questão das normas estaduais e municipais sobre compliance
Antes da Lei 14.133/2021, vários estados e municípios editaram normas exigindo programa de integridade em contratações de menor vulto do que o limite federal de R$ 200 milhões. Essas normas criaram um cenário de insegurança jurídica sobre a aplicabilidade das exigências subnacionais após a entrada em vigor da nova lei.
O entendimento que prevalece na doutrina é que a exigência de programa de integridade para contratos de grande vulto tem natureza de norma geral de licitações, de competência privativa da União, conforme o art. 22, XXVII, da Constituição Federal. Portanto, as normas estaduais e municipais que ampliavam essa exigência para contratos de menor valor não teriam sido recepcionadas pela Lei 14.133/2021.
No entanto, estados e municípios podem editar normas que exijam programa de integridade em contratos de valor inferior ao limite federal, desde que o façam no exercício de sua competência suplementar e desde que a exigência não seja incompatível com a lei federal.
O professor Carlos ari sundfeld, em análise sobre o tema publicada no conjur, aponta que a questão não está pacificada e que OS entes subnacionais têm argumentado que a exigência de integridade em contratos menores é expressão da competência administrativa dos estados e municípios para organizar suas próprias contratações, não uma norma geral de licitações.
O compliance nas contratações públicas como circunstância atenuante de sanções
Além das três funções jurídicas expressas na Lei 14.133/2021, o compliance nas contratações públicas cumpre uma quarta função igualmente relevante: a atenuação das penalidades administrativas quando a empresa é sancionada.
O art. 157, vi, da lei 14.133/2021 inclui expressamente a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade como circunstância atenuante a ser considerada na dosimetria das sanções administrativas.
Isso significa que a empresa que possui programa de integridade efetivo, no momento em que comete uma infração, tem fundamento legal para pleitear a redução da penalidade aplicável, podendo, dependendo das circunstâncias, obter a conversão de uma declaração de inidoneidade em impedimento de licitar, ou de uma multa compensatória em multa moratória.
O TCU, no Acórdão 1.782/2023 — Plenário, reconheceu que a dosimetria das sanções que ignora a existência de programa de integridade efetivo configura irregularidade que pode ensejar a anulação do ato punitivo pelo tribunal ou pelo poder judiciário.
Como estruturar o programa de integridade para contratos com o poder público
A implementação de um programa de compliance nas contratações públicas efetivo exige planejamento e investimento, mas OS benefícios jurídicos e econômicos justificam amplamente o esforço. Os elementos essenciais para a estruturação do programa são:
Avaliação de riscos específicos das contratações públicas
O ponto de partida é a identificação dos riscos específicos de ilicitude relevantes para a empresa no contexto das suas contratações com o poder público: quais processos licitatórios são mais vulneráveis a irregularidades, quais funcionários interagem com agentes públicos, quais são OS pontos de contato com decisores na administração e quais práticas de mercado representam riscos de enquadramento em infrações da lei anticorrupção.
Políticas e procedimentos específicos para licitações
O programa deve incluir políticas específicas para o processo licitatório: proibição de pagamentos a intermediários, regras para patrocínios e doações, critérios para a participação em consórcios, procedimentos de due diligence de parceiros e regras para o relacionamento com agentes públicos durante o processo licitatório.
Due diligence de parceiros e subcontratados
A empresa deve implementar procedimentos de due diligence que verifiquem a integridade dos parceiros, subcontratados e consultores que atuam nas contratações públicas, pois a responsabilização por atos de terceiros é uma das principais exposições de risco nas licitações.
Treinamento específico para equipes de licitações
Os funcionários que atuam na área de licitações, especialmente aqueles que interagem com agentes públicos, elaboram propostas e acompanham contratos, devem receber treinamento específico sobre as políticas de integridade da empresa, OS riscos das contratações públicas e os procedimentos para reportar irregularidades.
Canal de denúncias com governança adequada
O canal de denúncias deve ser acessível a funcionários, parceiros e terceiros, com garantia de sigilo ao denunciante. As denúncias devem ser investigadas por equipe independente, com documentação adequada e resposta formal ao denunciante sobre o resultado da investigação.
Mais inteligência jurídica
O papel do advogado na implementação do compliance nas contratações públicas
A implementação de um programa de compliance nas contratações públicas é atividade que requer assessoria jurídica especializada em duas frentes: o conhecimento do regime jurídico das licitações e contratos administrativos, e o domínio da lei anticorrupção e das diretrizes regulamentares sobre programas de integridade.
O advogado especializado em licitações contribui para o programa de integridade na: identificação dos riscos jurídicos específicos das contratações públicas, elaboração das políticas e procedimentos relacionados ao processo licitatório, treinamento das equipes sobre as regras legais aplicáveis, assessoria nas investigações internas de denúncias relacionadas a irregularidades em licitações, e representação da empresa em processos sancionatórios em que o programa de integridade é apresentado como circunstância atenuante ou como condição de reabilitação.
O provimento nº 205/2021 do conselho federal da oab, que disciplina a publicidade na advocacia, deve ser observado na divulgação dos serviços de assessoria em compliance nas contratações públicas. A comunicação sobre a atuação do advogado nessa área deve ser informativa e educativa, SEM captação direta de clientela, SEM promessa de resultados e dentro dos limites éticos que preservam a dignidade da profissão.
Jurisprudência consolidada
TCU — acórdão 2.411/2023 — plenário: a exigência de programa de integridade nos contratos de grande vulto é norma de ordem pública, não podendo ser afastada por disposição contratual ou por acordo entre as partes.
TCU — acórdão 1.033/2024 — plenário: o programa de integridade apresentado como condição de reabilitação deve ser efetivo, com evidências concretas de implementação, treinamento e funcionamento do canal de denúncias.
TCU — acórdão 1.782/2023 — plenário: a dosimetria das sanções que ignora a existência de programa de integridade efetivo configura irregularidade que pode ensejar a anulação do ato punitivo.
TCU — acórdão 3.201/2022 — plenário: programa de integridade “De fachada”, SEM evidências de aplicação prática, não produz OS efeitos jurídicos previstos na lei 14.133/2021 para programas efetivos.
STF — adi 6.421 mc/df: o stf reconheceu, no contexto da pandemia, que a limitação da responsabilização ao erro grosseiro é compatível com a constituição, sinalizando que o compliance é um dos instrumentos para proteger gestores e empresas de responsabilizações excessivas.
CGU — portaria 909/2015: parâmetros para avaliação da efetividade de programas de integridade no âmbito da lei anticorrupção, utilizados como referência pelo tcu na avaliação dos programas apresentados em processos de reabilitação.
Análise doutrinária
A professora cristiana fortini destaca que a incorporação do programa de integridade à lei 14.133/2021 representa a maturação de um movimento que se iniciou com a lei anticorrupção de 2013 e se consolidou ao longo de uma década de experiência dos entes subnacionais que exigiram compliance em suas contratações. Para a autora, o desafio agora é garantir que a exigência legal produza programas efetivos e não apenas formais.
Egon bockmann moreira aponta que o compliance nas contratações públicas cria um incentivo econômico poderoso para que as empresas adotem práticas de integridade: a empresa que investe em um programa efetivo reduz seu risco de sanção, obtém vantagem competitiva no desempate de licitações e assegura uma via de recuperação da capacidade contratual caso venha a ser sancionada. Para o autor, esse triplo incentivo é mais eficaz do que qualquer punição isolada para induzir mudanças de comportamento no mercado de contratações públicas.
O professor Carlos ari sundfeld observa que a questão da aplicabilidade das normas subnacionais sobre compliance após a lei 14.133/2021 ainda não está pacificada na jurisprudência, e que OS estados e municípios têm argumentado pela manutenção de suas exigências com BASE na competência administrativa para organizar suas próprias contratações. Para o autor, a resolução definitiva dessa questão exigirá manifestação do stf sobre OS limites da competência federal para editar normas gerais de licitações.
Allan del cistia mello e grace ladeira garbaccio, em artigo publicado na revista de direito brasileira em 2025, apontam que a regulamentação da obrigatoriedade do programa de integridade nos contratos de grande vulto ainda é incipiente no brasil, com lacunas que criam insegurança jurídica sobre OS elementos mínimos exigidos e sobre a forma de comprovação. OS autores defendem que o regulamento federal deve ser editado com urgência para evitar que a exigência seja esvaziada na prática.
Conclusão
O compliance nas contratações públicas transformou-se, com a lei 14.133/2021, em um elemento jurídico com consequências concretas sobre a capacidade das empresas de participar de licitações, de vencer certames disputados e de se recuperar de sanções administrativas. A tríplice função do programa de integridade — obrigatoriedade, desempate e reabilitação — combinada com a sua função de atenuante de sanções, cria um conjunto de incentivos que torna o investimento em compliance uma decisão estratégica de alto retorno para qualquer empresa que atue no mercado de contratações públicas.
O desafio central das empresas não é mais decidir se terão um programa de integridade, mas garantir que o programa seja efetivo e não apenas formal. A diferença entre um programa real e um programa “De fachada” determina se a empresa colherá OS benefícios jurídicos previstos na lei ou se ficará exposta às mesmas sanções de quem não tem programa algum.
O escritório Carvalho de Lima advogados associados oferece assessoria jurídica especializada na implementação de programas de integridade para empresas que contratam com o poder público, na representação em processos sancionatórios em que o compliance é apresentado como atenuante e nos pedidos de reabilitação junto aos tribunais de contas.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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MELLO, Allan Del Cistia; GARBACCIO, Grace Ladeira. O programa de integridade à luz da lei 14.133/2021. Revista de Direito Brasileira, v. 37, n. 14, 2025.
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.033/2024 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.782/2023 — Plenário.
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