O contrato de programa é o instrumento que viabiliza a dispensa de licitação prevista no art. 75, inciso XI, da Lei 14.133/2021, mas só é válido quando já existe, antes dele, uma estrutura real de cooperação entre entes federativos, tema aprofundado no artigo sobre dispensa e inexigibilidade de licitação.
Esse requisito prévio é o ponto que mais gera erro na prática de municípios paraenses: confundir a existência de um contrato de programa com a simples vontade política de contratar um ente vizinho ou uma entidade estadual sem licitação, pulando a etapa de cooperação institucional que a lei exige como base.
📋 Este artigo explica, com o texto literal da Lei 14.133/2021, da Lei 11.107/2005 e do Decreto 6.017/2007, o que precisa existir antes de qualquer contrato de programa, quais cláusulas ele precisa conter e quais os riscos reais de celebrar esse instrumento sem cumprir os requisitos legais.
O recorte proposto aqui é deliberadamente estreito: o foco é o requisito legal específico da dispensa do art. 75, XI, não o panorama completo da contratação direta na Lei 14.133/2021, que já é tratado em outro material deste escritório. Quem busca o quadro geral de dispensa e inexigibilidade deve começar por ali, voltando a este artigo quando o caso concreto envolver, de fato, cooperação entre entes federativos.
Vale também uma distinção que aparece em outro artigo deste mesmo conteúdo, dedicado a consórcio público e contratação direta: lá o foco é o consórcio como sujeito que licita ou que é contratado por bancas de concurso e por plataformas de saúde digital. Aqui, o foco é outro: o próprio requisito legal que precisa existir antes de qualquer contrato de programa valer como dispensa, independentemente do serviço público envolvido.
O que diz o art. 75, XI, da Lei 14.133/2021 sobre contrato de programa
O art. 75, inciso XI, da Lei 14.133/2021 dispensa licitação para a celebração de contrato de programa com ente federativo ou com entidade de sua Administração Pública indireta, quando o objeto envolve prestação de serviços públicos de forma associada.
“para celebração de contrato de programa com ente federativo ou com entidade de sua Administração Pública indireta que envolva prestação de serviços públicos de forma associada nos termos autorizados em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação”
Repare na condição central do próprio texto legal: a prestação de serviços de forma associada precisa estar “autorizada em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação”. Sem um desses dois instrumentos já celebrado, o contrato de programa simplesmente não tem base para existir, e a dispensa do inciso XI não se aplica.
📊 Isso diferencia o art. 75, XI, de outras hipóteses de dispensa da mesma lei: aqui, a Administração não escolhe livremente dispensar a licitação por um critério de valor ou de urgência. A dispensa só nasce depois de uma estrutura de cooperação federativa que precisa ser montada com antecedência, com seus próprios requisitos formais.
Outro traço que diferencia o contrato de programa das demais hipóteses do art. 75 é o sujeito da relação: o beneficiário da dispensa nunca é uma empresa privada isolada, mas sim outro ente federativo, ou uma entidade da Administração indireta desse ente, dentro de uma estrutura de gestão associada já formalizada. Isso explica por que o instrumento é tão comum em consórcios intermunicipais de saúde e saneamento no Pará.
Essa característica também explica por que o contrato de programa não pode ser copiado de outro município sem ajuste: cada ente que participa da gestão associada precisa ter sua própria lei autorizativa, seu próprio objeto definido no protocolo de intenções, e seu próprio nexo com o serviço público que está sendo colocado sob cooperação, como se verá nas seções seguintes.
Contrato de programa não é dispensa por conveniência, é resultado de cooperação prévia
Um erro comum é tratar o contrato de programa como mais uma opção de contratação direta, escolhida por conveniência administrativa. Na prática, ele é o oposto disso: é a formalização de algo que já deveria existir antes, a cooperação institucional entre os entes envolvidos.
🔎 O raciocínio correto segue uma ordem que não pode ser invertida:
- Primeiro, existe (ou se cria) um consórcio público ou convênio de cooperação entre os entes.
- Esse instrumento autoriza, de forma explícita, a gestão associada do serviço público específico.
- Só então o contrato de programa formaliza as obrigações concretas entre as partes.
- A dispensa de licitação do art. 75, XI, é consequência dessa estrutura, não o ponto de partida.
Quando essa ordem é invertida, ou seja, quando o contrato de programa é assinado primeiro e a estrutura de cooperação é montada depois, de forma meramente formal, para justificar a dispensa já decidida, o instrumento perde a legitimidade que o art. 75, XI, pressupõe.
Essa inversão de ordem é, na prática de órgãos de controle, o indício mais comum de uso artificial do contrato de programa: datas de protocolo de intenções posteriores à assinatura do contrato, ou leis autorizativas aprovadas depois que o serviço já está sendo prestado de fato pela entidade beneficiada pela dispensa.
Gestão associada: a base do contrato de programa na Lei 11.107/2005
O conceito de gestão associada vem do art. 241 da Constituição Federal e foi regulamentado pela Lei 11.107/2005 e pelo Decreto 6.017/2007. Ele descreve a cooperação entre entes federativos, ou entre um ente e um consórcio público, para prestar serviços públicos em conjunto.
“deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como condição de sua validade, as obrigações contraídas por ente da Federação, inclusive entidades de sua administração indireta, que tenham por objeto a prestação de serviços por meio de gestão associada”
Essa é a redação do art. 30 do Decreto 6.017/2007, que regulamenta a Lei 11.107/2005. O trecho confirma que o contrato de programa é “condição de validade” das obrigações assumidas na gestão associada, nunca um documento acessório ou dispensável.
🏛 Os dois instrumentos que podem autorizar a gestão associada, antes do contrato de programa:
- Consórcio público: associação formal entre dois ou mais entes federativos, constituída por contrato, após protocolo de intenções subscrito por todos.
- Convênio de cooperação: acordo entre entes federativos que, por força do art. 4º, §4º, da Lei 11.107/2005, segue, no que couber, as mesmas regras do consórcio público.
| Aspecto | Consórcio público | Convênio de cooperação |
|---|---|---|
| Natureza jurídica | Associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos | Acordo entre entes, sem criar nova entidade com personalidade própria |
| Formalização prévia | Protocolo de intenções subscrito por todos os entes consorciados | Instrumento próprio de convênio, com objeto e entes definidos |
| Autorização legislativa | Obrigatória, de cada ente consorciado, antes da ratificação | Obrigatória, de cada ente cooperado, por força do art. 4º, §4º |
| Base legal | Lei 11.107/2005, arts. 1º a 3º | Lei 11.107/2005, art. 4º, §4º |
Protocolo de intenções: o que precisa constar antes do contrato de programa
O protocolo de intenções é o documento que antecede a constituição de um consórcio público e que, depois de ratificado por lei em cada ente, se transforma no contrato que cria essa estrutura. Sem ele, não existe consórcio válido, e sem o consórcio (ou sem convênio de cooperação equivalente), não existe base para o futuro contrato de programa.
“as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gestão associada envolver também a prestação de serviços por órgão ou entidade de um dos entes da Federação consorciados”
🔎 Esse conteúdo mínimo, exigido pelo art. 4º da Lei 11.107/2005, inclui a identificação dos entes consorciados, a área de atuação do consórcio, a autorização para a gestão associada de serviços públicos e, quando for o caso, as condições a que deve obedecer a celebração de contratos entre o consórcio público e os entes consorciados, inclusive o próprio contrato de programa.
📈 Na prática de assessoria preventiva, revisar o protocolo de intenções antes de assinar qualquer contrato de programa reduz drasticamente o risco de questionamento posterior: a maior parte das nulidades identificadas em consórcios intermunicipais paraenses tem origem num protocolo mal redigido, não no texto do contrato de programa em si.
Para entender melhor a contratação direta na Lei 14.133/2021
Os pré-requisitos, em ordem, antes de o contrato de programa valer como dispensa
Na prática de assessoria a municípios do Pará, listar os pré-requisitos na ordem certa evita o erro mais comum: tentar justificar a dispensa do art. 75, XI, com um contrato de programa que já foi assinado, mas sem nenhum dos passos anteriores documentados.
🧭 Sequência que precisa estar documentada antes do contrato de programa:
- Protocolo de intenções (consórcio) ou minuta de convênio de cooperação, definindo o objeto.
- Autorização legislativa de cada ente envolvido, aprovando a participação na gestão associada.
- Ratificação do protocolo (no caso de consórcio público) por lei de cada ente consorciado.
- Celebração do consórcio público ou do convênio de cooperação propriamente dito.
- Só então, a celebração do contrato de programa, com as cláusulas do art. 13 da Lei 11.107/2005.
💬 Uma dúvida recorrente em órgãos de controle é: “o município pode assinar primeiro o contrato de programa e regularizar o consórcio depois?” A resposta, segundo o próprio texto da lei, é não. O contrato de programa pressupõe que a autorização já exista.
Essa sequência vale tanto para a criação de um novo consórcio público quanto para a assinatura de um novo contrato de programa dentro de um consórcio já existente há anos: cada objeto novo de gestão associada precisa, ele próprio, passar pela mesma verificação de que a autorização e o nexo com o serviço já estão devidamente formalizados antes da assinatura.
Lei autorizativa: por que cada ente precisa aprovar antes do contrato de programa
O art. 4º da Lei 11.107/2005 exige que a subscrição do protocolo de intenções seja ratificada por lei de cada ente da Federação, antes de produzir efeitos. Sem essa lei autorizativa, nem o consórcio público nem o convênio de cooperação existem de forma válida.
“a autorização para a gestão associada de serviços públicos, explicitando as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio público”
Esse trecho corresponde ao conteúdo que o art. 4º, inciso XI, da Lei 11.107/2005 exige dentro do próprio protocolo de intenções: a autorização para a gestão associada precisa listar, de forma explícita, quais competências estão sendo transferidas, de qual ente para qual estrutura.
📌 Para o Poder Legislativo municipal, isso significa que aprovar a participação num consórcio ou convênio de cooperação não é um ato burocrático genérico: a lei autorizativa precisa identificar com precisão qual serviço público está sendo colocado sob gestão associada, sob pena de a autorização ser considerada insuficiente para sustentar o futuro contrato de programa.
Em câmaras municipais pequenas, é comum que a lei autorizativa seja aprovada de forma genérica, apenas autorizando “a participação do município no consórcio”, sem detalhar o serviço público específico. Essa generalidade, quando levada ao extremo, fragiliza qualquer contrato de programa futuro que dependa daquela autorização para sustentar a dispensa do art. 75, XI.
Cláusulas obrigatórias do contrato de programa quando há transferência de encargos
Quando a gestão associada envolve a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou bens entre os entes, o art. 13, §2º, da Lei 11.107/2005 exige que o contrato de programa traga, sob pena de nulidade, um conjunto específico de cláusulas.
🏛 Cláusulas que o contrato de programa precisa conter, sob pena de nulidade (art. 13, §2º):
- Os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiária da entidade que os transferiu.
- As penalidades aplicáveis em caso de descumprimento dessas obrigações.
- O momento da efetiva transferência e os encargos quanto à continuidade do serviço.
- A quem cabe o ônus e os direitos sobre pessoal transferido ao executor do serviço.
⚠ A ausência de qualquer uma dessas cláusulas, quando a transferência de encargos de fato ocorre, não é um detalhe redacional: a própria Lei 11.107/2005 trata isso como causa de nulidade do contrato de programa, o que compromete também a base da dispensa de licitação que dele depende.
Além dessas quatro cláusulas centrais, o art. 13, §2º, ainda trata de quais bens ficam sujeitos apenas a gestão e quais são efetivamente alienados, e de como os bens reversíveis amortizados por tarifa são inventariados e avaliados ao fim do contrato de programa.
Na redação de um contrato de programa real, essas cláusulas não precisam repetir o texto da lei palavra por palavra, mas precisam tratar, de forma específica para aquele serviço público, cada um dos pontos exigidos. Uma cláusula genérica do tipo “aplicam-se as disposições da Lei 11.107/2005” não substitui a disciplina concreta exigida pelo art. 13, §2º.
Prazo de vigência e extinção do contrato de programa
O contrato de programa não se extingue automaticamente quando o consórcio público ou o convênio de cooperação que autorizou a gestão associada chega ao fim. O art. 13, §4º, da Lei 11.107/2005 prevê expressamente a continuidade das obrigações já assumidas.
📈 Isso significa, na prática, que mesmo se um município se retirar do consórcio, ou se o próprio consórgio for extinto, o contrato de programa já celebrado continua vigente até o fim do prazo pactuado, preservando a continuidade do serviço público prestado à população daquele município.
🧭 Pontos que costumam constar da cláusula de vigência e extinção de um contrato de programa:
- Prazo determinado, compatível com o investimento e com a amortização de bens envolvidos no serviço.
- Hipóteses específicas de extinção antecipada, distintas da simples saída de um ente do consórcio.
- Regras de transição para garantir a continuidade do serviço público em caso de extinção.
- Remissão expressa ao art. 13, §4º, da Lei 11.107/2005 quanto à sobrevivência das obrigações assumidas.
Essa continuidade tem uma razão prática clara: os usuários do serviço público, sejam moradores de um município ou beneficiários de um programa de saúde regional, não podem ficar sem o serviço simplesmente porque os entes envolvidos decidiram reorganizar a estrutura de gestão associada que sustentava o contrato de programa original.
Riscos e responsabilidades na gestão associada e no contrato de programa
A vedação de acumular execução e fiscalização no mesmo contrato de programa
Um dos pontos mais sensíveis do contrato de programa, e menos comentado pelos textos genéricos sobre o tema, é a vedação de que o próprio executor do serviço acumule, ao mesmo tempo, a função de planejar, regular ou fiscalizar esse serviço.
“é nula a cláusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o exercício dos poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados”
Essa vedação, prevista no art. 13, §3º, da Lei 11.107/2005, existe porque a lógica da gestão associada pressupõe que o controle sobre o serviço continue nas mãos do titular, mesmo quando a execução é transferida a outra entidade pelo contrato de programa.
❗ Na prática de consórcios intermunicipais, essa regra é frequentemente ignorada quando o próprio consórcio, além de executar o serviço, também assume funções de fiscalização sobre si mesmo, sem nenhum órgão externo de controle regulatório. Isso compromete a validade dessa cláusula específica do contrato de programa, embora não necessariamente todo o instrumento.
A solução prática mais usada em consórcios bem estruturados é manter um órgão colegiado próprio, formado por representantes dos entes consorciados, responsável pela regulação e fiscalização do serviço, enquanto a execução fica a cargo de uma estrutura operacional distinta dentro do contrato de programa.
Improbidade administrativa ligada ao contrato de programa mal formalizado
A Lei 11.107/2005 não trata a ausência do contrato de programa como simples irregularidade formal. Desde 2005, celebrar um instrumento de cooperação para prestação de serviços públicos sem seguir as formalidades legais é, por previsão expressa, ato de improbidade administrativa.
“celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei”
Esse é o texto do art. 10, inciso XIV, da Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), incluído justamente pela Lei 11.107/2005. O art. 30, §2º, do Decreto 6.017/2007 reforça essa mesma consequência, qualificando a conduta como causadora de lesão ao erário desde 7 de abril de 2005.
🚨 Situações que podem configurar essa improbidade na prática de gestão associada:
- Prestar o serviço de forma associada sem qualquer consórcio ou convênio de cooperação celebrado.
- Celebrar o contrato de programa sem a lei autorizativa de um dos entes envolvidos.
- Omitir, no contrato de programa, as cláusulas obrigatórias do art. 13, §2º, quando há transferência de encargos.
- Transferir pessoal ou bens essenciais à continuidade do serviço sem previsão contratual específica.
Essa previsão legal expõe o gestor público a um risco que vai muito além de uma simples diligência do Tribunal de Contas: a improbidade administrativa pode gerar perda de função pública, suspensão de direitos políticos e obrigação de ressarcir o erário, consequências que não se aplicam a uma irregularidade meramente formal e sanável.
| Falha na formalização | Consequência jurídica | Base legal |
|---|---|---|
| Sem consórcio ou convênio prévio | Dispensa do art. 75, XI não se sustenta | Lei 14.133/2021, art. 75, XI |
| Sem lei autorizativa de um ente | Protocolo ou convênio inválido para aquele ente | Lei 11.107/2005, art. 4º e 5º |
| Cláusulas do art. 13, §2º ausentes | Nulidade das obrigações de transferência | Lei 11.107/2005, art. 13, §2º |
| Formalidades legais descumpridas | Ato de improbidade administrativa | Lei 8.429/1992, art. 10, XIV |
Contrato de programa e saneamento básico: a vedação criada em 2020
Um ponto pouco divulgado fora dos círculos especializados é que, desde o novo marco legal do saneamento, nem todo serviço público admite mais a celebração de um contrato de programa novo entre entes federativos, mesmo quando há cooperação de fato.
📉 A Lei 14.026/2020, ao alterar a redação do art. 13 da Lei 11.107/2005, passou a vedar a celebração de novos contratos de programa para a prestação de serviços de saneamento básico entre o titular do serviço e empresas estatais de outros entes federativos, exigindo, em regra, licitação na forma do art. 175 da Constituição Federal.
✅ O que continua permitido no setor de saneamento básico, mesmo após 2020:
- Contratos de programa de saneamento já vigentes antes da Lei 14.026/2020, mantidos até o fim do prazo contratual.
- A exceção expressa do art. 17 da Lei 14.026/2020 para essa situação específica de transição.
- A celebração de contrato de programa para outros serviços públicos que não sejam de saneamento básico.
Essa vedação específica do setor de saneamento não se estende, por si só, a outros serviços públicos prestados por gestão associada, como resíduos sólidos, iluminação pública ou transporte intermunicipal, que continuam podendo ser objeto de contrato de programa nos termos gerais do art. 75, XI.
Para municípios paraenses que já têm contrato de programa de saneamento vigente desde antes de 2020, a orientação prática é mapear com precisão a data de assinatura e o prazo final, documentando essa transição no próprio processo administrativo, já que a exceção do art. 17 da Lei 14.026/2020 depende exatamente dessa comprovação temporal.
O que o contrato de programa não dispensa: a empresa privada executora
Outro ponto que a prática de municípios paraenses costuma confundir é até onde vai o efeito da dispensa do art. 75, XI. O contrato de programa dispensa a licitação entre os entes federativos envolvidos na gestão associada, não entre o consórcio e eventuais empresas privadas contratadas para executar parte do serviço.
💡 Se o consórcio público, depois de celebrar o contrato de programa, precisar contratar uma empresa privada para executar obras ou serviços dentro daquele programa, essa contratação segue as regras normais da Lei 14.133/2021, com licitação, salvo outra hipótese de dispensa ou inexigibilidade que se aplique a esse contrato específico, de forma independente.
A lógica é simples de explicar, mas fácil de esquecer na prática: a dispensa do art. 75, XI, existe porque há cooperação institucional entre entes públicos, não porque o objeto em si deixou de precisar de competição quando repassado a um terceiro privado.
Esse mesmo raciocínio se aplica quando o próprio consórcio público decide subcontratar parte da execução do serviço: a cadeia de contratação que começa no contrato de programa, entre entes públicos, não contamina de dispensa os elos seguintes dessa cadeia, que seguem submetidos à licitação ou a uma hipótese própria de contratação direta.
Depois do contrato de programa: execução e fiscalização
Riscos de nulidade e responsabilização do gestor público
Quando um contrato de programa é celebrado sem os requisitos do art. 75, XI, o risco não é apenas uma eventual glosa do Tribunal de Contas. A consequência jurídica mais grave é a própria nulidade do instrumento, com efeitos retroativos sobre tudo o que foi executado com base nele.
“a nulidade do contrato de programa opera efeitos ex tunc e obriga a apuração de responsabilidade de quem lhe deu causa, sem prejuízo do dever de indenizar eventual prejuízo ao erário”
🧭 Consequências práticas da nulidade de um contrato de programa já em execução:
- Necessidade de regularizar retroativamente toda a transferência de encargos já realizada.
- Risco de responsabilização pessoal do gestor que assinou o instrumento sem a estrutura de cooperação exigida.
- Exposição do ente federativo a questionamento sobre os pagamentos já efetuados dentro do programa.
- Abertura de apuração de improbidade administrativa, nos termos do art. 10, XIV, da Lei 8.429/1992.
Para o gestor público, a lição prática é direta: nunca assinar um contrato de programa com a promessa de “regularizar depois” o consórcio ou o convênio de cooperação que deveria ter vindo antes. A ordem cronológica exigida pela lei não é um detalhe formal que se corrige a posteriori sem risco.
Essa recomendação vale inclusive para gestores que assumem o cargo depois que o contrato de programa já foi celebrado por um antecessor: a responsabilidade por sanear uma eventual irregularidade, uma vez identificada, recai sobre quem detém a gestão no momento em que o problema se torna conhecido, não apenas sobre quem assinou originalmente o instrumento.
Nexo material: como comprovar que o contrato de programa é legítimo
A doutrina especializada chama de nexo material a correspondência exigida entre a competência efetivamente transferida pelo consórcio ou convênio, o serviço público descrito na lei autorizativa e o objeto concreto do contrato de programa assinado depois.
🔍 Na prática de assessoria preventiva, esse nexo se comprova documentalmente, cruzando três peças: a lei autorizativa de cada ente, o protocolo de intenções ou convênio celebrado, e o próprio texto do contrato de programa, verificando se os três descrevem exatamente o mesmo serviço público.
🧭 Roteiro prático para verificar o nexo material antes de assinar o contrato de programa:
- Conferir se a lei autorizativa de cada ente cita o mesmo serviço público do contrato de programa.
- Verificar se o protocolo de intenções ou convênio já previa aquela transferência específica de encargos.
- Confirmar se o objeto do contrato de programa corresponde ao serviço autorizado, sem ampliação disfarçada.
- Documentar, no próprio processo, a correspondência entre os três instrumentos, para eventual auditoria.
Quando esse nexo não existe, ou é frágil, o risco não é apenas doutrinário: o contrato de programa pode ser lido por um órgão de controle como um artifício para evitar licitação de algo que, na prática, nunca passou por cooperação institucional real, apenas por uma formalidade usada como fachada.
Um indicativo adicional, útil na prática de auditoria preventiva, é verificar se o contrato de programa amplia o serviço público original para além do que o protocolo de intenções autorizou. Uma ampliação silenciosa do objeto, sem passar novamente pela autorização legislativa de cada ente, repete o mesmo vício de origem que compromete o nexo material do instrumento.
Erros mais comuns na celebração de contrato de programa por municípios do Pará
Na experiência de assessoria a entes públicos do Pará, alguns erros se repetem na celebração de um contrato de programa, especialmente em consórcios intermunicipais de saúde, resíduos sólidos e abastecimento de água em municípios de menor porte.
🚨 Falhas mais frequentes identificadas na prática de municípios paraenses:
- Assinar o contrato de programa antes da ratificação legislativa do protocolo de intenções por algum ente.
- Descrever o objeto do contrato de programa de forma mais ampla do que o autorizado na lei.
- Omitir cláusulas de responsabilidade por pessoal transferido, exigidas pelo art. 13, §2º da Lei 11.107/2005.
- Tratar o consórcio público como mero intermediário para repassar recursos a terceiros, sem gestão associada real.
💬 Uma pergunta recorrente de prefeitos e secretários é: “se o consórcio já existe há anos, ainda preciso me preocupar com isso?” A resposta é sim: cada novo contrato de programa firmado dentro de um consórcio já constituído ainda precisa respeitar, individualmente, o nexo material com o objeto autorizado.
✅ Boas práticas para reduzir o risco de nulidade do contrato de programa:
- Revisar a lei autorizativa de cada ente antes de descrever o objeto do novo contrato de programa.
- Submeter a minuta à assessoria jurídica antes da assinatura, não apenas depois de questionamento externo.
- Manter, no processo administrativo, cópia de todas as peças que comprovam o nexo material exigido.
Municípios que integram mais de um consórcio público ao mesmo tempo, o que é comum no interior do Pará para saúde, educação e resíduos sólidos, precisam ainda redobrar o cuidado: cada contrato de programa firmado dentro de cada consórcio exige sua própria verificação de nexo material, sem presumir que a regularidade de um consórcio contamina, por si só, a regularidade do outro perante o respectivo órgão de controle externo.
Essas boas práticas custam, na prática, uma fração do tempo e do valor que uma defesa administrativa ou judicial exige depois que um contrato de programa já foi questionado por um órgão de controle, especialmente quando o questionamento envolve apuração de improbidade administrativa contra o gestor que assinou o instrumento.
Quando buscar orientação jurídica especializada em contrato de programa
Consórcios públicos, municípios e entidades da Administração indireta que pretendem celebrar ou já celebraram um contrato de programa costumam precisar de orientação jurídica em dois momentos específicos: antes da assinatura, para verificar o nexo material, e depois, quando um órgão de controle já questionou o instrumento.
“a estrutura cooperativa é o fundamento da dispensa, nunca o contrário: a dispensa é consequência da cooperação federativa já existente, não ponto de partida para criá-la artificialmente”
💡 Nos dois casos, o prazo para regularizar ou para responder a um questionamento costuma ser curto, e a estratégia correta depende de mapear exatamente qual peça da estrutura de cooperação está ausente ou mal formalizada no contrato de programa em discussão.
Para consórcios públicos do Pará que reúnem vários municípios de pequeno porte, essa orientação costuma incluir também uma revisão conjunta de todos os protocolos de intenções e leis autorizativas dos entes consorciados, já que a fragilidade de um único ente pode comprometer a validade do contrato de programa para todo o consórcio.
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Considerações finais sobre contrato de programa
O contrato de programa não é uma forma alternativa e mais rápida de contratar sem licitação: é a formalização de uma cooperação federativa que precisa existir antes dele, com lei autorizativa, protocolo de intenções ou convênio de cooperação, e nexo material comprovável entre as três peças.
Entender essa ordem evita tanto o erro de montar a estrutura de cooperação apenas como fachada para justificar uma dispensa já decidida, quanto o risco de nulidade, improbidade administrativa e responsabilização pessoal do gestor que assina um contrato de programa sem os requisitos do art. 75, XI, da Lei 14.133/2021.
Para quem lida com gestão associada no dia a dia de um município ou de um consórcio público paraense, o ponto prático mais importante é simples de lembrar: revisar sempre, antes da assinatura, se a lei autorizativa, o protocolo de intenções ou convênio de cooperação, e o objeto do contrato de programa contam exatamente a mesma história, sem atalho e sem ampliação silenciosa do que foi autorizado.
O contrato de programa não é uma forma alternativa e mais rápida de contratar sem licitação: é a formalização de uma cooperação federativa que precisa existir antes dele, com lei autorizativa de cada ente, protocolo de intenções ou convênio de cooperação, e nexo material comprovável entre essas peças e o objeto do próprio contrato de programa. Fale com o escritório Carvalho de Lima Advogados agora pelo WhatsApp para uma análise do seu contrato de programa e da estrutura de cooperação que o sustenta.
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Referências bibliográficas
LEGISLAÇÃO:**
Constituição Federal de 1988, arts. 175 e 241 (planalto.gov.br)
Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, art. 75, inciso XI (planalto.gov.br)
Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005 (Lei dos Consórcios Públicos), arts. 1º a 5º e 13 (planalto.gov.br)
Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020 (Novo Marco Legal do Saneamento Básico), arts. 9º e 17 (planalto.gov.br)
Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), art. 10, inciso XIV (normaslegais.com.br)
Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, art. 30 (legjur.com.br)
JURISPRUDÊNCIA/ORIENTAÇÃO OFICIAL:**
Tribunal de Contas da União, “Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU”, item 5.10.2.22 (Celebração de contrato de programa, inciso XI) (licitacoesecontratos.tcu.gov.br)
DOUTRINA E FONTES SECUNDÁRIAS DE APOIO:**
Alex Vinicius Nunes Novaes Machado, “O contrato de programa e a contratação direta”, Blog da Zênite (zenite.blog.br)
Ana Paula Balhes Caodaglio, “As mazelas do contrato de programa e o veto a ser mantido”, Migalhas de Peso (migalhas.com.br)
