Todo contrato administrativo de execução mais longa, mais cedo ou mais tarde, esbarra na mesma pergunta prática: até quanto é possível aumentar ou reduzir o valor contratado sem precisar de uma nova licitação? A resposta está no aditivo de valor em contrato administrativo, instrumento regulado com precisão pela Lei 14.133/2021, mas que segue gerando dúvida real na aplicação prática, especialmente quando a alteração pretendida ultrapassa os limites legais.
Este artigo explica, de forma direta, quando o aditivo é exigido, quais são os percentuais máximos previstos em lei, por que acréscimos e supressões não se compensam entre si, e traz um ponto que a maioria do conteúdo disponível sobre o tema ainda não incorporou: o novo entendimento do Tribunal de Contas da União sobre a possibilidade excepcional de aditivo de valor em contrato administrativo acima do limite legal, quando presentes requisitos técnicos, econômicos e sociais bem documentados.
Compreender essa distinção interessa tanto ao gestor público, que precisa decidir com segurança se determinada alteração pode ser formalizada por aditivo, quanto à empresa contratada, que precisa saber até onde pode negociar um acréscimo de escopo sem colocar em risco a validade do próprio contrato em execução.
Ao longo do texto, o leitor vai encontrar a distinção entre termo aditivo e apostilamento, os percentuais aplicáveis a cada tipo de contrato, e a jurisprudência mais recente do TCU sobre os limites e as exceções ao aditivo de valor em contrato administrativo.
O que exige termo aditivo na Lei 14.133/2021
O art. 124 da Lei 14.133/2021 estabelece o rol de situações que exigem a formalização por termo aditivo: acréscimos ou supressões no objeto contratado, prorrogação da vigência, mudança do regime de execução, e recomposição do equilíbrio econômico-financeiro por fato imprevisível, entre outras hipóteses que alteram substancialmente as condições originalmente pactuadas entre a Administração e a contratada.
📋 A lógica por trás dessa exigência é simples: qualquer alteração que modifique de forma relevante o objeto, o valor ou as condições de execução do contrato precisa passar pelo mesmo rigor formal que caracterizou a contratação original, incluindo análise jurídica prévia e publicidade no Portal Nacional de Contratações Públicas, justamente para preservar a transparência e a rastreabilidade de toda alteração contratual relevante.
Nem toda mudança na execução do contrato, porém, exige esse rigor formal. Situações que apenas registram algo já previsto no contrato original, sem alterar sua substância, podem ser formalizadas por instrumento mais simples, o apostilamento, tema tratado em detalhe mais adiante neste artigo.
Os limites de 25% e 50% do art. 125: como funcionam
O art. 125 da Lei 14.133/2021 estabelece os percentuais máximos para acréscimos e supressões unilaterais determinados pela Administração. A regra geral é de até 25% do valor inicial atualizado do contrato, aplicável a obras, serviços e compras em geral, tanto para acréscimos quanto para supressões.
✅ Já para acréscimos em contratos de reforma de edifício ou de equipamento, a lei admite um limite especial de até 50% do valor inicial atualizado, reconhecendo que esse tipo de obra costuma revelar, ao longo da execução, necessidades adicionais que não eram plenamente previsíveis no momento da contratação original. Esse limite ampliado, porém, aplica-se apenas a acréscimos, nunca a supressões, que permanecem limitadas a 25% em qualquer tipo de contrato.
Um ponto que gera confusão recorrente é a base de cálculo desses percentuais: eles incidem sobre o valor inicial atualizado do contrato, ou seja, o valor de assinatura já corrigido pelos reajustes, repactuações e recomposições aplicados durante a execução, e não sobre o valor nominal constante da assinatura original do instrumento contratual.
Isso significa que um contrato que já recebeu reajuste anual, por exemplo, terá seu limite de aditivo calculado sobre esse valor já reajustado, e não sobre o valor de dois ou três anos atrás, o que na prática amplia ligeiramente a margem disponível para acréscimo ou supressão em contratos de execução mais longa e já corrigidos monetariamente ao longo do tempo.
Por que acréscimos e supressões não se compensam entre si
Uma dúvida prática muito comum entre gestores é se é possível reduzir um item da planilha contratual para, na mesma proporção, acrescentar outro item, mantendo o valor total do contrato praticamente inalterado. A resposta consolidada na doutrina e na jurisprudência de contratos administrativos é não.
🔍 Acréscimos e supressões devem ser considerados isoladamente, cada um calculado sobre o valor inicial atualizado do contrato, sem qualquer tipo de compensação entre eles. Isso significa que, mesmo que o valor total do contrato permaneça estável, um acréscimo de 20% em um item somado a uma supressão de 20% em outro item não é automaticamente válido: cada percentual precisa respeitar isoladamente o limite legal aplicável àquele tipo específico de alteração.
A razão prática dessa vedação é evitar que a Administração e a contratada usem a compensação como artifício para, na prática, alterar substancialmente o objeto original do contrato sob o pretexto de mera correção de quantitativos, o que descaracterizaria o objeto licitado e poderia até resultar na nulidade do aditivo firmado nessas condições irregulares.
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Reajuste, repactuação e aditivo de valor: três institutos que não se confundem
Um erro conceitual recorrente na gestão de contratos públicos é tratar como sinônimos três institutos que, apesar de todos envolverem alteração de valor, têm fundamentos e formalização completamente distintos: o reajuste, a repactuação e o aditivo de valor propriamente dito, tratado ao longo deste artigo.
O reajuste de preços compensa a perda inflacionária ao longo da execução contratual, com base em índice previamente definido no edital, e não exige termo aditivo: conforme o art. 136, inciso I, da Lei 14.133/2021, o reajuste é formalizado por simples apostilamento, já que apenas aplica um índice já previsto desde a assinatura do contrato original.
A repactuação de preços, por sua vez, é mecanismo específico de contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, destinado a recompor o equilíbrio econômico-financeiro com base na variação efetiva dos custos de produção, especialmente encargos trabalhistas, e não em um índice genérico de inflação. A base legal está nos arts. 6º, inciso LIX, 25 e 92 da Lei 14.133/2021, e exige demonstração analítica da variação de custos pela empresa contratada, respeitado o intervalo mínimo de um ano entre repactuações sucessivas.
Já o aditivo de valor por acréscimo ou supressão, foco central deste artigo, não recompõe custo nem inflação: ele altera a própria quantidade do objeto contratado, seja para mais, seja para menos, e por isso está sujeito aos percentuais específicos do art. 125, completamente distintos da lógica de reajuste e repactuação, que não têm limite percentual próprio equivalente.
Aditivo de prazo sem aditivo de valor: quando é possível
Outra confusão comum é presumir que toda prorrogação de vigência contratual está automaticamente associada a um aumento de valor. Na prática, é perfeitamente possível formalizar um termo aditivo de prazo, prorrogando a vigência do contrato, sem qualquer alteração no valor global originalmente pactuado, especialmente em contratos de serviço contínuo cujo valor mensal permanece inalterado durante a prorrogação.
Isso ocorre, por exemplo, quando um contrato de prestação de serviço continuado, já dentro do limite legal de vigência previsto na Lei 14.133/2021, tem sua duração simplesmente estendida por mais um período, mantendo o mesmo valor mensal já praticado, sem qualquer acréscimo ou supressão de escopo que justificasse a incidência dos percentuais do art. 125.
A situação se torna mais complexa quando a prorrogação de prazo vem acompanhada de acréscimo de escopo, hipótese em que o termo aditivo precisa tratar, simultaneamente, tanto da extensão da vigência quanto do respeito ao limite percentual aplicável ao acréscimo pretendido, exigindo do gestor atenção redobrada para não confundir os dois fundamentos legais distintos dentro de um mesmo e único instrumento contratual formalizado.
Recomenda-se, nesses casos híbridos, que o parecer técnico e o parecer jurídico que instruem o aditivo tratem separadamente cada fundamento: um tópico específico para justificar a prorrogação de vigência, com base nos requisitos próprios dessa hipótese, e outro tópico específico para justificar o acréscimo de valor, demonstrando o respeito ao limite percentual do art. 125 sobre o valor inicial atualizado do contrato, evitando que a análise de um fundamento contamine ou obscureça a análise do outro.
Publicidade obrigatória do termo aditivo no Portal Nacional de Contratações Públicas
Formalizar corretamente o aditivo de valor em contrato administrativo não encerra as obrigações da Administração: o art. 94 da Lei 14.133/2021 estabelece que a divulgação do termo aditivo no Portal Nacional de Contratações Públicas é condição indispensável para sua própria eficácia jurídica, e não uma mera formalidade posterior sem consequência prática.
💡 O prazo para essa divulgação é de 20 dias úteis para aditivos de contratos decorrentes de licitação, e de 10 dias úteis para aditivos de contratos firmados por dispensa ou inexigibilidade de licitação, contados sempre da data de assinatura do próprio termo aditivo, independentemente da urgência que eventualmente tenha motivado a alteração contratual.
O descumprimento desses prazos tem consequência severa: segundo o art. 94, §1º, da Lei 14.133/2021, a ausência de divulgação tempestiva no PNCP pode acarretar a nulidade do próprio instrumento, mesmo quando o aditivo foi motivado por situação de urgência genuína, o que reforça a importância de tratar a publicidade como etapa essencial, e não acessória, de todo o processo de formalização do aditivo, independentemente do porte do órgão público responsável pela contratação em questão.
Apostilamento x termo aditivo: quando cada um se aplica
O art. 136 da Lei 14.133/2021 disciplina o apostilamento, instrumento mais simples do que o termo aditivo, reservado para registros que não configuram alteração substancial do contrato: reajustes já previstos na cláusula contratual original, atualizações de denominação social da contratada, e compensações financeiras decorrentes de cláusulas já pactuadas desde a assinatura do instrumento.
📌 A distinção prática entre os dois instrumentos é direta: se a alteração modifica de fato o que foi contratado, seja o valor, o objeto ou o prazo, o instrumento correto é o termo aditivo. Se a alteração apenas documenta formalmente algo que já estava previsto e não depende de nova análise de mérito, o instrumento adequado é a apostila, mais simples e mais rápida de formalizar do que um aditivo completo.
O TCU já teve a oportunidade de reforçar esse limite: no Acórdão 7.487/2015, o Tribunal decidiu que o apostilamento não pode substituir o termo aditivo quando a alteração envolve modificação quantitativa ou qualitativa do próprio objeto contratado, hipótese que exige necessariamente o rigor formal do aditivo, e não a simplicidade da apostila.
Pequenas alterações de quantitativo em empreitada por preço unitário: o entendimento do TCU
Uma exceção relevante e relativamente recente diz respeito a contratos de obras executados sob o regime de empreitada por preço unitário. No Acórdão 1.643/2024, do Plenário, o TCU admitiu que pequenas alterações nos quantitativos da planilha orçamentária podem ser formalizadas por simples apostilamento, e não necessariamente por termo aditivo, desde que atendidos requisitos cumulativos específicos.
Entre esses requisitos está a exigência de que a diferença de quantidades seja apostilada antes do pagamento correspondente, ou, quando isso não for possível, formalizada no prazo máximo de um mês, com justificativa expressa da razão da apostila em vez do aditivo tradicionalmente exigido para esse tipo de ajuste.
Essa flexibilização é específica do regime de empreitada por preço unitário, no qual a própria natureza contratual já prevê a possibilidade de variação natural de quantitativos ao longo da execução da obra, sem que isso represente, por si só, alteração substancial do objeto originalmente contratado pela Administração Pública.
Justificativa técnica obrigatória: o que o TCU exige para validar o aditivo
Independentemente do percentual pretendido, todo aditivo de valor em contrato administrativo precisa vir acompanhado de justificativa técnica consistente, documentando por que a alteração é necessária e por que ela não poderia ter sido prevista, ou dimensionada corretamente, na fase de planejamento da contratação original.
⚖ O TCU, nos Acórdãos 831/2023 e 2619/2019, já reforçou reiteradamente que a motivação genérica não é suficiente para justificar um aditivo contratual: é preciso apresentar estudos técnicos específicos que demonstrem, de forma objetiva, a necessidade concreta da alteração pretendida, sob pena de o aditivo ser considerado irregular por ausência de fundamentação adequada perante o órgão de controle externo, ainda que o percentual pretendido esteja tecnicamente dentro do limite legal ordinário.
Na prática, isso significa que o gestor público não pode simplesmente formalizar um aditivo porque a empresa contratada solicitou, ou porque parece razoável à primeira vista. É necessário elaborar parecer técnico específico, indicando exatamente qual circunstância superveniente ou qual falha de dimensionamento original justifica o acréscimo ou a supressão pretendida.
Essa exigência de fundamentação específica vale tanto para acréscimos quanto para supressões: reduzir o escopo contratado também precisa de justificativa própria, já que uma supressão mal fundamentada pode indicar que o dimensionamento original da licitação foi superestimado, com potencial prejuízo à competitividade do certame e à seleção da proposta mais vantajosa entre os licitantes que participaram da disputa original.
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Aditivos consensuais acima de 25%: o novo entendimento do TCU
Um dos pontos mais debatidos na aplicação da Lei 14.133/2021 é uma lacuna textual do art. 125: a lei menciona expressamente apenas as alterações unilaterais determinadas pela Administração, sem repetir a restrição que a antiga Lei 8.666/1993 trazia sobre alterações consensuais, pactuadas entre Administração e contratada de comum acordo.
📌 Essa lacuna gerou, por anos, um debate real sobre se aditivos consensuais estariam livres do limite de 25%. O TCU resolveu essa dúvida no Acórdão 1.753/2026, do Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, ao decidir que tanto as alterações unilaterais quanto as consensuais permanecem sujeitas aos limites do art. 125, afastando a tese de que aditivos consensuais estariam automaticamente liberados desse teto percentual.
A decisão, no entanto, não fechou totalmente a porta para exceções. O Tribunal reconheceu que, em circunstâncias excepcionais, um aditivo de valor em contrato administrativo pode ultrapassar o limite legal, desde que a Administração comprove, de forma documentada, o preenchimento simultâneo de três requisitos específicos, tratados em detalhe na próxima seção deste artigo.
Os três requisitos cumulativos do Acórdão 1.753/2026: técnico, econômico e social
O primeiro requisito é a viabilidade técnica: a Administração precisa comprovar que a empresa contratada mantém plena capacidade técnica e as garantias contratuais necessárias para concluir a parcela adicional do objeto, sem risco relevante à qualidade da entrega final do contrato administrativo em execução.
O segundo requisito é a vantajosidade econômica: é preciso demonstrar, com números concretos, que o custo de manter o contrato atual, mesmo acima do limite de 25%, é inferior ao custo total de rescindir o contrato, realizar nova licitação e contratar outra empresa, considerando remobilização, eventual prêmio de risco e o tempo adicional que uma nova licitação demandaria até a efetiva retomada da execução.
Essa comparação econômica específica não pode ser meramente estimativa ou superficial: a Administração precisa apresentar planilha comparativa objetiva, com valores concretos de cada cenário, incluindo custos indiretos frequentemente esquecidos nesse tipo de análise, como o tempo de paralisação da obra ou do serviço entre a rescisão do contrato original e a efetiva mobilização de uma nova empresa vencedora de licitação subsequente.
O terceiro requisito é o benefício social: a Administração deve comprovar que a continuidade do contrato antecipa a entrega do benefício público pretendido, em comparação com a alternativa de interromper a execução, relicitar e reiniciar a obra ou o serviço do zero, com todo o atraso que isso normalmente representa para a população destinatária final. Em obras de infraestrutura urbana, por exemplo, esse atraso pode significar meses ou até anos adicionais até que a população local efetivamente usufrua do benefício originalmente planejado pela Administração.
🔍 Os três requisitos são cumulativos, não alternativos: a ausência de qualquer um deles, isoladamente, já é suficiente para inviabilizar o aditivo consensual acima do limite de 25%, exigindo da Administração documentação inequívoca de cada um dos três aspectos antes de formalizar qualquer alteração que ultrapasse o teto legal ordinário.
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Quando a extrapolação do limite é rejeitada: o que mostra o Acórdão 2391/2025
Nem toda tentativa de ultrapassar o limite de 25% é aceita pelo TCU, e o Acórdão 2.391/2025 ilustra bem o padrão de rejeição. No caso analisado, um contrato de fiscalização de obra havia sido aditado em 59,81% acima do valor inicial atualizado, extrapolação significativamente superior ao limite legal ordinário previsto no art. 125 da Lei 14.133/2021.
❗ O Tribunal considerou irregular a extrapolação, afastando o argumento de que a simples prorrogação do prazo da obra principal, por si só, justificaria automaticamente o acréscimo proporcional no contrato de fiscalização vinculado a ela. Segundo o TCU, é necessário demonstrar circunstância técnica ou qualitativa específica, e não apenas invocar o alongamento genérico do cronograma da obra fiscalizada.
A leitura conjunta dos Acórdãos 1.753/2026 e 2.391/2025 deixa uma diretriz clara: extrapolar o limite de 25% nunca é automático, mesmo diante de circunstâncias aparentemente razoáveis, e exige sempre documentação técnica, econômica e, quando consensual, também social, específica para o caso concreto analisado.
Vale destacar que os dois acórdãos tratam de situações distintas dentro do mesmo tema: o Acórdão 1.753/2026 fixou a tese geral aplicável a qualquer aditivo consensual acima de 25%, enquanto o Acórdão 2.391/2025 aplicou essa mesma lógica restritiva a um caso concreto de contrato de fiscalização de obra, reforçando que a exceção fixada em 2026 não é uma porta aberta para qualquer justificativa genérica de prorrogação de prazo.
Contratação integrada e semi-integrada: uma regra à parte para o aditivo
Os regimes de contratação integrada e contratação semi-integrada, previstos na Lei 14.133/2021 para obras e serviços de engenharia de maior complexidade, seguem uma lógica de alteração contratual mais restritiva do que a regra geral tratada até aqui neste artigo. Nesses regimes, o contratado assume a elaboração do próprio projeto básico ou executivo, o que naturalmente reduz o espaço para alegar imprevisibilidade posterior como justificativa de aditivo.
Por isso, todo pedido de aditivo de valor em contrato administrativo nesses dois regimes específicos precisa vir acompanhado de justificativa ainda mais detalhada do que a exigida na regra geral.
Na contratação semi-integrada, a alteração do projeto básico pelo contratado depende de prévia autorização da Administração, e só é admitida quando a empresa demonstra que a inovação proposta representa melhoria efetiva em custo, qualidade, prazo de execução ou facilidade de manutenção e operação, assumindo, nesse caso, integral responsabilidade pelos riscos associados à mudança proposta.
Isso significa que, nesses regimes, o aditivo de valor em contrato administrativo tende a ser analisado com rigor ainda maior pelos órgãos de controle, já que a própria lógica contratual pressupõe que o contratado, ao assumir o projeto, já incorporou ao seu preço os riscos técnicos que normalmente justificariam um acréscimo em contratos de regime tradicional, no qual o projeto é fornecido integralmente pela Administração contratante desde o início do processo licitatório.
Checklist prático antes de propor ou aceitar um aditivo de valor
Diante de tantos requisitos legais e jurisprudenciais tratados ao longo deste artigo, um checklist objetivo ajuda tanto o gestor público quanto a empresa contratada a organizar a análise antes de formalizar qualquer aditivo de valor em contrato administrativo.
🧭 Primeiro, calcular com precisão o percentual pretendido sobre o valor inicial atualizado do contrato, não sobre o valor nominal de assinatura. Segundo, verificar se a hipótese realmente exige termo aditivo ou se comporta simples apostilamento. Terceiro, reunir a justificativa técnica específica, e não genérica, da necessidade da alteração. Quarto, se o percentual pretendido ultrapassar 25%, verificar desde já se há como documentar os três requisitos do Acórdão 1.753/2026. Quinto, programar a divulgação no PNCP dentro do prazo legal, evitando o risco de nulidade por publicidade intempestiva.
Esse roteiro, embora simples, reduz significativamente o risco de o aditivo ser posteriormente questionado por órgão de controle externo, e ajuda a construir, desde o início do processo, a documentação que a jurisprudência mais recente do TCU exige para validar qualquer alteração contratual relevante.
Responsabilidade do agente público que autoriza aditivo fora dos limites
O agente público que autoriza ou formaliza um aditivo de valor em contrato administrativo fora dos limites legais, sem a documentação exigida pela jurisprudência do TCU, se expõe a responsabilização pessoal. A regra geral segue o parâmetro do art. 28 da LINDB: o agente só responde individualmente por erro grosseiro ou dolo, nos termos do art. 12, §1º, do Decreto 9.830/2019.
Isso significa que um aditivo tecnicamente equivocado, mas fundamentado em interpretação razoável da legislação e da jurisprudência disponível no momento da decisão, tende a não configurar, isoladamente, erro grosseiro apto a gerar responsabilização pessoal do agente que o autorizou perante o Tribunal de Contas competente para a fiscalização do caso concreto.
O que efetivamente compromete a defesa do gestor é a ausência completa de justificativa técnica, ou a tentativa de formalizar aditivo acima do limite legal sem sequer buscar demonstrar os requisitos técnico, econômico e social exigidos desde o Acórdão 1.753/2026, situação que a jurisprudência do TCU tende a tratar com muito mais rigor do que um simples erro de interpretação legal debatido de boa-fé.
Boas práticas para estruturar um aditivo de valor com segurança jurídica
Órgãos públicos que conseguem formalizar aditivos com segurança jurídica consistente costumam adotar uma rotina padronizada: cálculo prévio e documentado do percentual pretendido sobre o valor inicial atualizado do contrato, parecer técnico específico justificando a necessidade da alteração, e análise jurídica prévia obrigatória antes da assinatura de qualquer termo aditivo.
Também é boa prática manter um histórico consolidado, em planilha própria, de todos os aditivos já formalizados em determinado contrato, permitindo verificar, a qualquer momento, o percentual acumulado de acréscimo ou supressão já utilizado, e evitando que sucessivos aditivos, cada um aparentemente dentro do limite isolado, somados ultrapassem o teto legal ao longo da execução contratual.
Esse controle acumulado é especialmente importante em contratos de execução mais longa, com múltiplas prorrogações e múltiplos aditivos ao longo dos anos, situação em que a percepção isolada de cada alteração individual pode mascarar um quadro acumulado que, somado, já ultrapassou significativamente o limite de 25% originalmente calculado sobre o primeiro valor inicial atualizado do contrato, comprometendo a validade de toda a cadeia de aditivos já formalizada até aquele momento. Manter esse controle rigoroso é o que diferencia um aditivo de valor em contrato administrativo bem documentado de um passivo jurídico silencioso.
Por fim, sempre que a alteração pretendida se aproximar do limite de 25%, ou exigir excepcionalmente sua extrapolação, recomenda-se buscar assessoria jurídica especializada desde a fase de planejamento do aditivo, e não apenas no momento da assinatura, para que a documentação técnica, econômica e social, quando aplicável, já esteja estruturada de forma consistente com a jurisprudência mais recente do TCU sobre o tema.
Órgãos de maior porte também se beneficiam de designar um responsável específico pela conferência acumulada de percentuais em contratos de execução mais longa, evitando que a soma de múltiplos aditivos, cada um aprovado por um gestor diferente ao longo dos anos, ultrapasse silenciosamente o limite legal sem que ninguém tenha percebido o efeito cumulativo das alterações sucessivas ao longo de toda a vigência contratual acumulada. Essa designação formal de responsável reduz significativamente o risco de um aditivo de valor em contrato administrativo passar despercebido pelo controle interno.
Aditivo de acréscimo não se confunde com recomposição por álea econômica extraordinária
Um último ponto de confusão conceitual merece atenção especial: o aditivo de acréscimo quantitativo, tratado ao longo deste artigo, é instituto distinto da recomposição do equilíbrio econômico-financeiro por álea econômica extraordinária, prevista também no art. 124 da Lei 14.133/2021, mas fundamentada em lógica jurídica completamente diferente.
O aditivo de acréscimo altera a quantidade do objeto contratado, seja porque a Administração decidiu ampliar o escopo, seja porque o projeto original subdimensionou determinada necessidade. Já a recomposição por álea econômica extraordinária não altera quantidade alguma: ela recompõe o valor unitário já contratado, diante de fato superveniente, imprevisível e extraordinário, que tenha onerado significativamente a execução do contrato, como uma variação cambial abrupta ou um choque relevante no preço de insumo essencial.
Essa distinção importa porque cada instituto tem regras próprias de comprovação: o aditivo de acréscimo exige justificativa técnica sobre a necessidade da ampliação de escopo, enquanto a recomposição por álea extraordinária exige demonstração do nexo causal entre o evento imprevisível e o desequilíbrio econômico efetivamente sofrido pela contratada, análise que costuma envolver perícia técnica e contábil mais aprofundada do que a simples verificação percentual do art. 125.
Um erro prático relativamente comum é tentar enquadrar um simples pedido de acréscimo de escopo, motivado por conveniência da Administração, como se fosse recomposição por álea extraordinária, na tentativa de escapar do limite percentual do art. 125. Essa confusão conceitual, quando identificada por órgão de controle, tende a ser tratada como tentativa de contornar artificialmente o teto legal, e não como aplicação legítima do instituto da recomposição econômica.
Quando o aditivo pode configurar burla à obrigatoriedade de licitação
No extremo oposto do espectro está o risco mais grave associado ao uso indevido do aditivo de valor em contrato administrativo: a possibilidade de ele configurar, na prática, uma forma de contratar sem licitação por meio de sucessivos aditamentos que, somados, ultrapassam qualquer limite razoável de ampliação do objeto originalmente licitado.
Esse risco se materializa, por exemplo, quando a Administração já sabe, desde o planejamento da contratação, que precisará de quantidade muito superior à licitada, mas fraciona artificialmente a necessidade real em uma licitação menor, seguida de sucessivos aditivos dentro do limite formal de 25% a cada alteração, mas que somados representam uma ampliação muito além do que a competição original contemplou.
Esse padrão de conduta, quando identificado por órgão de controle, tende a ser tratado com muito mais severidade do que um simples aditivo isolado mal fundamentado, podendo configurar, a depender das circunstâncias concretas do caso analisado, indício de fracionamento indevido de despesa ou até mesmo de improbidade administrativa, especialmente quando fica demonstrado que a limitação artificial do objeto original tinha o propósito de evitar a modalidade de licitação que seria efetivamente cabível para a real dimensão da necessidade pública identificada.
Nesse cenário, o que parecia um simples ajuste de rotina revela-se, na verdade, um aditivo de valor em contrato administrativo estruturado para burlar a competição.
A diferença central entre um aditivo legítimo e uma tentativa disfarçada de burla à licitação está na previsibilidade: se a necessidade adicional já era conhecida, ou razoavelmente previsível, no momento do planejamento da contratação original, o caminho juridicamente correto era dimensionar a licitação corretamente e com precisão desde o início do planejamento, e não recorrer a aditivos sucessivos para suprir uma deficiência de planejamento que já poderia ter sido evitada.
Considerações finais sobre o aditivo de valor em contrato administrativo
O aditivo de valor em contrato administrativo deixou de ser, com a consolidação da jurisprudência do TCU, um simples exercício de cálculo percentual sobre o valor inicial atualizado do contrato. Ele é, cada vez mais, um instrumento que exige documentação técnica, econômica e, em casos excepcionais, também social, capaz de resistir ao escrutínio de qualquer órgão de controle externo.
“O limite de 25% não é uma barreira burocrática: é a linha que separa o ajuste legítimo de execução contratual da tentativa disfarçada de contratar sem licitação, e cabe ao gestor documentar, com precisão técnica, de que lado dessa linha sua decisão realmente está.”
Gestores públicos e empresas contratadas que compreendem com precisão os limites do art. 125, a distinção entre termo aditivo e apostilamento, e o entendimento mais recente do TCU sobre aditivos consensuais acima do teto legal tendem a conduzir alterações contratuais com muito mais segurança jurídica, reduzindo significativamente o risco de questionamento futuro por parte dos órgãos de controle.
Diante da complexidade crescente desse tema, especialmente após a fixação do Acórdão 1.753/2026 pelo TCU, contar com assessoria jurídica especializada na estruturação de aditivos contratuais e na defesa de agentes públicos em processos de responsabilização deixou de ser diferencial e passou a ser, cada vez mais, parte recomendável da gestão contratual responsável em qualquer órgão da Administração Pública brasileira.
O aditivo de valor em contrato administrativo exige planejamento técnico, documentação consistente e atenção constante à jurisprudência mais recente do TCU sobre os limites legais. O Carvalho de Lima Advogados, escritório especialista em licitações em Belém, com atendimento em todo o Pará, assessora órgãos públicos e empresas contratadas na estruturação segura de aditivos contratuais e na defesa de agentes públicos em processos de responsabilização. Fale com o escritório Carvalho de Lima Advogados agora pelo WhatsApp para avaliar o seu caso.
Referências bibliográficas
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Arts. 124, 125 e 136. Disponível em: planalto.gov.br
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (revogada). Regime anterior de alterações consensuais, citado para contraste histórico. Disponível em: planalto.gov.br
BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (LINDB). Art. 28. Disponível em: planalto.gov.br
BRASIL. Decreto nº 9.830, de 10 de junho de 2019. Art. 12, §1º. Disponível em: planalto.gov.br
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.753/2026, Plenário, Rel. Min. Augusto Nardes.
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