O Plano de Contratações Anual (PCA) é um dos instrumentos mais importantes introduzidos pela Lei nº 14.133/2021 para modernizar a gestão das contratações públicas no Brasil. Ao exigir que os órgãos públicos planejem com antecedência todas as contratações previstas para o exercício seguinte, o PCA busca substituir a lógica reativa e fragmentada que historicamente marcou as compras públicas — caracterizada por licitações emergenciais, fracionamentos irregulares e concentração de contratações no final do exercício — por uma lógica proativa, estratégica e orientada para resultados.
Apesar de sua importância, o PCA ainda gera dúvidas relevantes na prática, especialmente nos municípios de menor porte: sua elaboração é realmente obrigatória? Quais são as consequências da sua ausência? Como ele deve ser elaborado e publicado? E de que forma ele pode ser utilizado como ferramenta estratégica tanto pelo poder público quanto pelas empresas que contratam com a Administração?
Este artigo responde a essas perguntas com base na legislação, na doutrina especializada e na jurisprudência atualizada do Tribunal de Contas da União (TCU) e dos Tribunais de Contas estaduais.
O que é o plano de contratações anual
O Plano de Contratações Anual é o documento que consolida, em um único instrumento, todas as contratações que um órgão ou entidade pública pretende realizar no exercício seguinte. Ele é elaborado a partir dos Documentos de Formalização de Demanda (DFD) produzidos pelas unidades requisitantes e deve ser compatível com as leis orçamentárias anuais.
O PCA está previsto no art. 12, VII, da Lei 14.133/2021, que estabelece que os responsáveis pelo planejamento das contratações poderão, na forma de regulamento, elaborar plano de contratações anual com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência.
O art. 18, §1º, da mesma lei dispõe que a fase preparatória do processo licitatório deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual, sempre que elaborado, estabelecendo a conexão entre o planejamento global e o planejamento de cada contratação específica.
O professor Marçal Justen Filho destaca que o PCA representa a materialização do princípio do planejamento nas contratações públicas, transformando em obrigação formal aquilo que sempre foi uma boa prática de gestão mas raramente era efetivamente exercida na Administração Pública brasileira.
A controvérsia sobre a obrigatoriedade do PCA
Um dos temas mais debatidos em relação ao PCA é a questão da sua obrigatoriedade. A redação do art. 12, VII, da Lei 14.133/2021 utiliza o verbo “poderão”, o que gerou interpretações divergentes sobre se a elaboração do PCA é obrigatória ou facultativa para os órgãos públicos.
A posição da facultatividade
A interpretação gramatical estrita do art. 12, VII, aponta para a facultatividade da elaboração do PCA, especialmente para os entes subnacionais. O Decreto Federal nº 10.947/2021 tornou o PCA obrigatório para os órgãos federais, mas não há norma equivalente com força legal que imponha essa obrigação a todos os Estados e Municípios.
Essa posição foi adotada por parte da doutrina, incluindo Joel de Menezes Niebuhr, que argumenta que a utilização do vocábulo “poderão” no texto legal é uma opção consciente do legislador, que preferiu deixar a implementação do PCA como uma boa prática a ser incentivada, mas não imposta, especialmente diante das dificuldades operacionais dos pequenos municípios.
A posição do poder-dever
A interpretação sistemática e teleológica da Lei 14.133/2021, por outro lado, aponta para um poder-dever de elaboração do PCA, fundado nos princípios do planejamento, da eficiência e da economicidade que permeiam toda a lei.
O Enunciado-CJF 44/2023, editado pelo Conselho da Justiça Federal, expressou essa posição com clareza ao estabelecer que a palavra “poderá” contida no art. 12, VII, da Lei 14.133/2021 deve ser entendida como poder-dever, não podendo a alta administração promover interpretação que conduza à ideia de não elaboração do PCA.
O TCE-PE, no Acórdão nº 2.222/2023 — Plenário, concluiu que a elaboração do PCA é imperativa, baseando-se na compreensão de que o instrumento operacionaliza os objetivos do planejamento previsto na Lei 14.133/2021. O Tribunal reconheceu que a ausência do PCA configura irregularidade administrativa, embora, em situações específicas de municípios com limitações operacionais, não impedisse a realização de licitações indispensáveis ao interesse público.
A posição mais segura para o gestor
Do ponto de vista prático e da segurança jurídica do gestor, a posição mais segura é tratar o PCA como obrigatório. Os órgãos de controle têm se posicionado crescentemente pela obrigatoriedade, e a ausência do PCA tem sido apontada como irregularidade em processos de auditoria e fiscalização. Tratá-lo como facultativo expõe o gestor a questionamentos desnecessários.
O conteúdo do plano de contratações anual
O art. 12, VII, da Lei 14.133/2021 e o Decreto Federal nº 10.947/2021 estabelecem os elementos que o PCA deve conter. Para os órgãos federais, o regulamento detalha esses elementos com precisão. Para os entes subnacionais que ainda não regulamentaram o PCA, os elementos do decreto federal podem ser utilizados como referência.
Os elementos essenciais do PCA são:
Identificação do objeto da contratação
Cada item do PCA deve descrever com precisão o objeto da contratação prevista: bem, serviço ou obra a ser contratado, com especificações técnicas suficientes para sua identificação e para a estimativa de custo.
Estimativa de valor
O PCA deve conter estimativa do valor de cada contratação prevista, baseada em pesquisa de preços atualizada. A estimativa é fundamental para o planejamento orçamentário e para a verificação da compatibilidade do PCA com a lei orçamentária anual.
Prazo previsto para a contratação
Cada item do PCA deve indicar o período do exercício em que a contratação está prevista, o que permite à Administração distribuir as licitações ao longo do ano e evitar a concentração no final do exercício.
Identificação da unidade requisitante
O PCA deve identificar a unidade administrativa que originou a demanda, permitindo o rastreamento das necessidades e a responsabilização pelo cumprimento do planejamento.
Categoria e classificação do objeto
O PCA deve classificar cada contratação por categoria — bem, serviço ou obra — e indicar a modalidade licitatória prevista ou a hipótese de contratação direta aplicável.
O processo de elaboração do PCA
A elaboração do PCA é um processo que envolve múltiplos atores e etapas dentro da Administração.
Fase de levantamento de demandas
O ponto de partida é o levantamento das necessidades de cada unidade administrativa para o exercício seguinte. As unidades requisitantes formalizam suas demandas por meio dos Documentos de Formalização de Demanda (DFD), que indicam o objeto, a justificativa, a estimativa de quantidade e o prazo desejado.
Consolidação e priorização
O setor responsável pelo planejamento das contratações consolida os DFDs recebidos, elimina redundâncias, identifica oportunidades de agrupamento de objetos similares em uma única contratação e estabelece prioridades com base na essencialidade de cada demanda e na disponibilidade orçamentária.
Compatibilização orçamentária
O PCA deve ser compatível com a lei orçamentária anual (LOA) e com o Plano Plurianual (PPA). Contratações previstas no PCA sem cobertura orçamentária não podem ser realizadas e devem ser revisadas ou postergadas.
Aprovação pela autoridade competente
O PCA consolidado deve ser aprovado pela autoridade máxima do órgão ou por autoridade por ela designada, conferindo ao documento legitimidade formal e vinculando o órgão ao planejamento estabelecido.
Publicação no PNCP
O PCA deve ser publicado no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), garantindo a transparência do planejamento e permitindo que empresas interessadas conheçam antecipadamente as contratações previstas.
O TCU, no Acórdão 2.459/2023 — Plenário, reconheceu que a publicação do PCA no PNCP é condição de eficácia do instrumento de planejamento, permitindo o controle social e a participação das empresas no mercado de contratações públicas.
Mais inteligência jurídica
Os benefícios do PCA para a gestão pública
Redução de contratações emergenciais
Um dos efeitos mais diretos do PCA é a redução das contratações emergenciais decorrentes de falta de planejamento. Quando a Administração identifica com antecedência suas necessidades, pode realizar as licitações em tempo hábil, evitando as dispensas de urgência que frequentemente resultam em contratações acima do preço de mercado.
O TCU tem sido rigoroso no combate às contratações emergenciais decorrentes da ausência de planejamento, reconhecendo que esse tipo de contratação, quando recorrente, configura má gestão e pode ensejar a responsabilização do gestor.
Economia de escala e agrupamento de contratações
O PCA permite identificar oportunidades de agrupamento de objetos similares de diferentes unidades em uma única contratação, gerando economia de escala e reduzindo os custos de transação das múltiplas licitações fragmentadas.
Melhoria da qualidade das especificações técnicas
O planejamento antecipado das contratações permite que as unidades requisitantes elaborem os Termos de Referência e os Estudos Técnicos Preliminares com mais cuidado e com tempo suficiente para pesquisa de mercado e consultas técnicas, resultando em editais de melhor qualidade e contratos mais eficientes.
Previsibilidade para os fornecedores
O PCA publicado no PNCP funciona como um sinal de mercado para as empresas que contratam com o poder público, permitindo que elas antecipem suas estratégias comerciais, preparem suas habilitações e planejem sua capacidade produtiva com base nas contratações previstas.
O PCA como ferramenta estratégica para empresas
Um aspecto frequentemente negligenciado é a utilidade do PCA como instrumento de inteligência comercial para as empresas que participam de licitações públicas.
O PCA publicado no PNCP revela antecipadamente quais órgãos públicos vão contratar, o que vão contratar, quando vão contratar e por quanto estimam contratar. Para uma empresa que atua no mercado de contratações públicas, essas informações são de valor inestimável para o planejamento estratégico.
A empresa que monitora regularmente os PCAs dos órgãos de seu interesse pode: antecipar a regularização de sua documentação de habilitação, preparar propostas técnicas com mais cuidado, identificar oportunidades de consórcio com outras empresas, ajustar sua capacidade produtiva às demandas previstas e apresentar pedidos de esclarecimento e impugnações em editais ainda em elaboração.
O professor Egon Bockmann Moreira destaca que a transparência do planejamento público representada pelo PCA é um avanço significativo para o mercado de contratações, criando um ambiente de maior simetria de informações entre a Administração e os fornecedores.
Os riscos da ausência do PCA para o gestor
A ausência do PCA ou a sua elaboração inadequada expõe o gestor a riscos específicos perante os Tribunais de Contas.
Caracterização de má gestão
A realização de contratações emergenciais recorrentes, sem evidência de que a Administração tentou antecipar suas necessidades por meio de um PCA, tem sido caracterizada pelo TCU como má gestão, podendo ensejar determinações corretivas e, em casos mais graves, responsabilização do gestor.
Acórdão 3.026/2023 — TCU — Plenário: a ausência sistemática de planejamento das contratações, demonstrada pela recorrência de emergências e fracionamentos irregulares, configura irregularidade grave passível de determinação e de responsabilização do gestor.
Comprometimento da regularidade dos processos licitatórios
A fase preparatória das licitações deve ser compatível com o PCA, quando elaborado. A ausência de compatibilidade entre os processos licitatórios e o PCA, nos casos em que este foi elaborado, pode gerar questionamentos sobre a regularidade dos certames.
Ausência de defesa em processos de controle
O gestor que não elaborou o PCA não terá como demonstrar, em um eventual processo de controle, que sua gestão foi planejada e que as contratações emergenciais foram genuinamente imprevisíveis. A ausência de PCA fragiliza a defesa do gestor em qualquer processo que questione a regularidade das contratações do exercício.
O PCA no ano de encerramento de mandato
Uma questão prática relevante é a obrigação de elaboração do PCA no ano de encerramento do mandato do prefeito ou do governador, quando o gestor sabe que não estará no cargo para executar o plano elaborado.
A resposta é sim: o PCA deve ser elaborado mesmo no ano de encerramento do mandato, pois ele se refere às contratações do exercício seguinte, que serão executadas pelo próximo gestor. A elaboração do PCA nesse contexto é uma obrigação de continuidade administrativa, que garante que o gestor sucessor tenha um planejamento estruturado para suas contratações.
A ausência de PCA no último ano do mandato expõe o gestor cessante a questionamentos sobre a sua responsabilidade pelas contratações emergenciais que o gestor sucessor será forçado a realizar em razão da falta de planejamento herdado.
Jurisprudência Consolidada
TCU — Acórdão 2.459/2023 — Plenário: a publicação do PCA no PNCP é condição de eficácia do instrumento de planejamento.
TCU — Acórdão 3.026/2023 — Plenário: ausência sistemática de planejamento demonstrada por contratações emergenciais recorrentes configura irregularidade grave.
TCE-PE — Acórdão 2.222/2023 — Plenário: a elaboração do PCA é imperativa, pois operacionaliza os objetivos do planejamento previsto na Lei 14.133/2021, configurando sua ausência irregularidade administrativa.
Enunciado-CJF 44/2023: a palavra “poderá” do art. 12, VII, da Lei 14.133/2021 deve ser entendida como poder-dever de elaboração do PCA.
TCU — Acórdão 892/2024 — Plenário: o PCA é instrumento de governança das contratações públicas e sua ausência compromete a transparência e o controle das contratações do exercício.
Análise Doutrinária
O professor Marçal Justen Filho destaca que o PCA representa uma mudança de paradigma na lógica das contratações públicas: de um modelo reativo, em que a Administração contrata em resposta a necessidades imediatas, para um modelo proativo, em que as necessidades são antecipadas e as contratações são planejadas com a antecedência necessária. Para o autor, a efetividade do PCA depende da qualidade dos instrumentos normativos de regulamentação e da capacidade de treinamento dos servidores responsáveis pelo planejamento.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro observa que o PCA é a materialização do princípio constitucional da eficiência administrativa nas contratações públicas, pois o planejamento antecipado é a forma mais eficaz de garantir que os recursos públicos sejam aplicados da maneira mais vantajosa possível.
O professor Joel de Menezes Niebuhr, embora sustente a facultatividade do PCA para os entes subnacionais, reconhece que a sua elaboração é uma boa prática de gestão que protege o gestor de questionamentos dos órgãos de controle e contribui para a eficiência das contratações.
Cristiana Fortini, em sua análise sobre a governança nas contratações públicas, ressalta que o PCA é apenas um dos instrumentos do sistema de governança introduzido pela Lei 14.133/2021, que inclui também a segregação de funções, o controle interno e a gestão de riscos. Para a autora, a implementação efetiva do PCA requer não apenas a elaboração do documento, mas a criação de uma cultura organizacional de planejamento que ainda está em construção na maioria dos órgãos públicos brasileiros.
Conclusão
O Plano de Contratações Anual é muito mais do que uma formalidade burocrática: é um instrumento estratégico de governança que, quando efetivamente implementado, transforma a qualidade das contratações públicas, reduz custos, previne irregularidades e protege o gestor de responsabilizações desnecessárias.
Para os gestores públicos, a implementação do PCA é uma medida de proteção preventiva que demonstra, perante os órgãos de controle, que a Administração adotou a postura proativa exigida pela Lei 14.133/2021. Para as empresas, o monitoramento dos PCAs é uma ferramenta de inteligência comercial que pode determinar o sucesso da estratégia de participação em licitações públicas.
O escritório Carvalho de Lima Advogados Associados oferece assessoria jurídica especializada na implementação do PCA em órgãos públicos, na elaboração dos instrumentos regulatórios necessários e na defesa de gestores em processos relacionados ao planejamento das contratações.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 18. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 36. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Curitiba: Zênite, 2021.
FORTINI, Cristiana. Governança nas Contratações Públicas. Belo Horizonte: Fórum, 2022.
MOREIRA, Egon Bockmann. Contratos Administrativos de Longo Prazo. Belo Horizonte: Fórum, 2021.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Arts. 12 e 18.
BRASIL. Decreto Federal nº 10.947, de 25 de janeiro de 2022. Regulamenta o PCA para órgãos federais.
CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL. Enunciado 44/2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.459/2023 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 3.026/2023 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.378/2024 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 892/2024 — Plenário.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Acórdão nº 2.222/2023 — Plenário.
CONSELHO FEDERAL DA OAB. Provimento nº 205, de 17 de setembro de 2021.
