Entenda o plano de contratações anual na lei 14.133/2021 (PCA) . Obrigatoriedade para municípios, como elaborar, publicação no PNCP e riscos para gestores. Jurisprudência do TCU atualizada.
Um dos temas mais debatidos desde a entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021 é a delimitação da responsabilidade pessoal dos agentes públicos pelas suas decisões nas contratações públicas. O conceito de erro grosseiro, introduzido no art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) pela Lei nº 13.655/2018 e incorporado expressamente à nova lei de licitações, tornou-se o critério central para definir quando o gestor pode ser pessoalmente responsabilizado por uma decisão que gerou prejuízo ao erário. Compreender esse conceito com precisão é indispensável para dois grupos distintos: os gestores públicos que precisam saber quais decisões os expõem a risco pessoal e quais estão dentro da margem legítima de discricionariedade, e aqueles que já estão sendo investigados pelos Tribunais de Contas ou em processos disciplinares e precisam estruturar sua defesa com base nos parâmetros legais e jurisprudenciais consolidados. Este artigo apresenta análise completa do conceito de erro grosseiro na Lei 14.133/2021, com base na LINDB, na evolução da jurisprudência do TCU — incluindo o paradigmático Acórdão 591/2025 — nos precedentes do STJ e na doutrina especializada. O contexto: o apagão das canetas e a resposta legislativa Antes de analisar o conceito de erro grosseiro em si, é importante compreender o contexto que motivou a sua incorporação expressa na Lei 14.133/2021. O chamado apagão das canetas é o fenômeno em que gestores públicos se recusam a assinar contratos, pareceres, autorizações e outros atos administrativos por receio de responsabilização pessoal perante os Tribunais de Contas, o Ministério Público e o Poder Judiciário. O fenômeno foi amplamente documentado pela doutrina e pela imprensa especializada na segunda metade da década de 2010, quando a intensificação das investigações sobre corrupção no setor público gerou um ambiente de insegurança jurídica generalizada entre os gestores. A resposta legislativa veio em duas etapas. Primeiro, a Lei nº 13.655/2018 inseriu o art. 28 na LINDB, limitando a responsabilização pessoal dos agentes públicos aos casos de dolo ou erro grosseiro. Segundo, a Lei 14.133/2021 incorporou essa limitação expressamente no seu art. 12, §1º, estendendo-a especificamente às decisões em matéria de licitações e contratos administrativos. O objetivo declarado é criar um ambiente em que o gestor possa tomar decisões técnicas complexas com segurança jurídica, sem o receio de ser pessoalmente responsabilizado por qualquer divergência de interpretação com os órgãos de controle. A base legal : Art. 28 da lindb e Art. 12 da lei 14.133/2021 O art. 28 da LINDB estabelece: “O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.” O art. 12, §1º, da Lei 14.133/2021 reproduz e reforça esse comando no contexto específico das licitações: “O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, fraude ou erro grosseiro.” A conjugação das duas normas estabelece uma regra clara: a responsabilização pessoal do gestor público em matéria de licitações e contratos exige a demonstração de dolo, fraude ou erro grosseiro. A simples divergência técnica entre a decisão do gestor e o entendimento do órgão de controle não é suficiente para a responsabilização pessoal. O conceito de erro grosseiro: definição e evolução jurisprudencial A definição regulamentar O Decreto nº 9.830/2019, que regulamenta o art. 28 da LINDB, define o erro grosseiro no seu art. 12, §1º: “Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, assim entendida a falta de diligência elementar que qualquer agente público deveria ter.” Essa definição apresenta três elementos cumulativos que devem estar presentes para a caracterização do erro grosseiro: a manifestação externa do erro (manifesto e evidente), a sua evitabilidade (inescusável) e o elemento subjetivo (culpa grave, não simples negligência). A evolução da jurisprudência do TCU O TCU foi o principal órgão a construir a jurisprudência sobre o conceito de erro grosseiro na prática das contratações públicas. Nos Acórdãos 2.391/2018, 2.860/2018 e 2.924/2018, todos do Plenário, o TCU estabeleceu os primeiros parâmetros para a caracterização do erro grosseiro como “grave inobservância de um dever de cuidado, praticada com culpa grave”, distinguindo-o do mero erro técnico ou da divergência interpretativa. O Acórdão 591/2025 — Plenário, de relatoria do Min. Aroldo Cedraz, representou um avanço significativo na delimitação do conceito, estabelecendo que: “O erro grosseiro é aquele que poderia ser percebido por pessoa com diligência abaixo do normal, ou seja, que seria evitado por pessoa com capacidade mínima exigida para o exercício do cargo.” Esse padrão — pessoa com diligência abaixo do normal — é mais protetivo ao gestor do que o padrão anterior, pois implica que o erro deve ser tão evidente que mesmo um agente com capacidade abaixo da média teria percebido. Decisões que exigiram análise técnica complexa ou que envolveram matéria controvertida dificilmente se enquadrarão nesse conceito. O papel da complexidade da matéria O art. 22, caput, da LINDB estabelece que, na interpretação de normas sobre gestão pública, devem ser consideradas as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo. Essa norma obriga o órgão de controle a contextualizar o erro do gestor, levando em conta a complexidade da matéria, os recursos disponíveis, os prazos e as informações de que dispunha no momento da decisão. O TCU, no Acórdão 1.378/2024 — Plenário, aplicou expressamente o art. 22 da LINDB para afastar a responsabilização de gestores municipais de pequeno porte que adotaram interpretação tecnicamente defensável da Lei 14.133/2021, reconhecendo que a ausência de capacidade técnica instalada no município e a complexidade da nova legislação contextualizavam as irregularidades identificadas. O que não configura erro grosseiro: os limites da responsabilização A compreensão do que não configura erro grosseiro é tão importante quanto a definição do que configura. Os limites negativos da responsabilização são os seguintes: Divergência de interpretação sobre norma controvertida Quando a norma aplicada pelo gestor admite mais de uma interpretação razoável, a adoção de uma delas não configura erro grosseiro, ainda que o órgão de controle entenda que a interpretação correta era a oposta. O STJ, no REsp 2.037.628/SP, firmou que a simples divergência
