Um dos temas mais debatidos desde a entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021 é a delimitação da responsabilidade pessoal dos agentes públicos pelas suas decisões nas contratações públicas. O conceito de erro grosseiro, introduzido no art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) pela Lei nº 13.655/2018 e incorporado expressamente à nova lei de licitações, tornou-se o critério central para definir quando o gestor pode ser pessoalmente responsabilizado por uma decisão que gerou prejuízo ao erário.
Compreender esse conceito com precisão é indispensável para dois grupos distintos: os gestores públicos que precisam saber quais decisões os expõem a risco pessoal e quais estão dentro da margem legítima de discricionariedade, e aqueles que já estão sendo investigados pelos Tribunais de Contas ou em processos disciplinares e precisam estruturar sua defesa com base nos parâmetros legais e jurisprudenciais consolidados.
Este artigo apresenta análise completa do conceito de erro grosseiro na Lei 14.133/2021, com base na LINDB, na evolução da jurisprudência do TCU — incluindo o paradigmático Acórdão 591/2025 — nos precedentes do STJ e na doutrina especializada.
O contexto: o apagão das canetas e a resposta legislativa
Antes de analisar o conceito de erro grosseiro em si, é importante compreender o contexto que motivou a sua incorporação expressa na Lei 14.133/2021.
O chamado apagão das canetas é o fenômeno em que gestores públicos se recusam a assinar contratos, pareceres, autorizações e outros atos administrativos por receio de responsabilização pessoal perante os Tribunais de Contas, o Ministério Público e o Poder Judiciário. O fenômeno foi amplamente documentado pela doutrina e pela imprensa especializada na segunda metade da década de 2010, quando a intensificação das investigações sobre corrupção no setor público gerou um ambiente de insegurança jurídica generalizada entre os gestores.
A resposta legislativa veio em duas etapas. Primeiro, a Lei nº 13.655/2018 inseriu o art. 28 na LINDB, limitando a responsabilização pessoal dos agentes públicos aos casos de dolo ou erro grosseiro. Segundo, a Lei 14.133/2021 incorporou essa limitação expressamente no seu art. 12, §1º, estendendo-a especificamente às decisões em matéria de licitações e contratos administrativos.
O objetivo declarado é criar um ambiente em que o gestor possa tomar decisões técnicas complexas com segurança jurídica, sem o receio de ser pessoalmente responsabilizado por qualquer divergência de interpretação com os órgãos de controle.
A base legal : Art. 28 da lindb e Art. 12 da lei 14.133/2021
O art. 28 da LINDB estabelece:
“O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.”
O art. 12, §1º, da Lei 14.133/2021 reproduz e reforça esse comando no contexto específico das licitações:
“O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, fraude ou erro grosseiro.”
A conjugação das duas normas estabelece uma regra clara: a responsabilização pessoal do gestor público em matéria de licitações e contratos exige a demonstração de dolo, fraude ou erro grosseiro. A simples divergência técnica entre a decisão do gestor e o entendimento do órgão de controle não é suficiente para a responsabilização pessoal.
O conceito de erro grosseiro: definição e evolução jurisprudencial
A definição regulamentar
O Decreto nº 9.830/2019, que regulamenta o art. 28 da LINDB, define o erro grosseiro no seu art. 12, §1º:
“Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, assim entendida a falta de diligência elementar que qualquer agente público deveria ter.”
Essa definição apresenta três elementos cumulativos que devem estar presentes para a caracterização do erro grosseiro: a manifestação externa do erro (manifesto e evidente), a sua evitabilidade (inescusável) e o elemento subjetivo (culpa grave, não simples negligência).
A evolução da jurisprudência do TCU
O TCU foi o principal órgão a construir a jurisprudência sobre o conceito de erro grosseiro na prática das contratações públicas.
Nos Acórdãos 2.391/2018, 2.860/2018 e 2.924/2018, todos do Plenário, o TCU estabeleceu os primeiros parâmetros para a caracterização do erro grosseiro como “grave inobservância de um dever de cuidado, praticada com culpa grave”, distinguindo-o do mero erro técnico ou da divergência interpretativa.
O Acórdão 591/2025 — Plenário, de relatoria do Min. Aroldo Cedraz, representou um avanço significativo na delimitação do conceito, estabelecendo que:
“O erro grosseiro é aquele que poderia ser percebido por pessoa com diligência abaixo do normal, ou seja, que seria evitado por pessoa com capacidade mínima exigida para o exercício do cargo.”
Esse padrão — pessoa com diligência abaixo do normal — é mais protetivo ao gestor do que o padrão anterior, pois implica que o erro deve ser tão evidente que mesmo um agente com capacidade abaixo da média teria percebido. Decisões que exigiram análise técnica complexa ou que envolveram matéria controvertida dificilmente se enquadrarão nesse conceito.
O papel da complexidade da matéria
O art. 22, caput, da LINDB estabelece que, na interpretação de normas sobre gestão pública, devem ser consideradas as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo. Essa norma obriga o órgão de controle a contextualizar o erro do gestor, levando em conta a complexidade da matéria, os recursos disponíveis, os prazos e as informações de que dispunha no momento da decisão.
O TCU, no Acórdão 1.378/2024 — Plenário, aplicou expressamente o art. 22 da LINDB para afastar a responsabilização de gestores municipais de pequeno porte que adotaram interpretação tecnicamente defensável da Lei 14.133/2021, reconhecendo que a ausência de capacidade técnica instalada no município e a complexidade da nova legislação contextualizavam as irregularidades identificadas.
O que não configura erro grosseiro: os limites da responsabilização
A compreensão do que não configura erro grosseiro é tão importante quanto a definição do que configura. Os limites negativos da responsabilização são os seguintes:
Divergência de interpretação sobre norma controvertida
Quando a norma aplicada pelo gestor admite mais de uma interpretação razoável, a adoção de uma delas não configura erro grosseiro, ainda que o órgão de controle entenda que a interpretação correta era a oposta.
O STJ, no REsp 2.037.628/SP, firmou que a simples divergência de interpretação jurídica sobre norma controvertida não configura erro grosseiro para fins do art. 28 da LINDB, sendo necessária a demonstração de negligência manifesta ou desvio evidente dos parâmetros técnicos estabelecidos.
Decisão baseada em parecer jurídico fundamentado
A decisão do gestor baseada em parecer jurídico devidamente fundamentado, que apresente razoável interpretação da lei, afasta a configuração do erro grosseiro, pois demonstra que o gestor adotou a diligência esperada ao consultar a assessoria jurídica antes de decidir.
O TCU, no Acórdão 362/2018 — Plenário, consolidou o entendimento de que o gestor que age com base em parecer jurídico fundamentado não pratica erro grosseiro, exceto quando o parecer era manifestamente ilegal ou quando o gestor tinha elementos para saber que o parecer estava incorreto.
Erro técnico em matéria de alta complexidade
Decisões técnicas sobre matérias de alta complexidade, como estimativas de custo em obras de grande porte, avaliações de capacidade técnica em setores especializados e análises de risco em contratos de longa duração, comportam margem de erro que não se enquadra no conceito de erro grosseiro quando o gestor demonstra que adotou os procedimentos técnicos disponíveis e razoáveis para a situação.
Resultado adverso decorrente de circunstâncias supervenientes
O erro grosseiro exige verificação no momento da decisão, não no resultado final. Se a decisão era tecnicamente adequada quando tomada, o fato de ter gerado resultado adverso em razão de circunstâncias supervenientes não retroativamente a converte em erro grosseiro.
Mais inteligência jurídica
O que configura erro grosseiro: exemplos da jurisprudência do TCU
Em contraposição ao que não configura, o TCU consolidou em sua jurisprudência diversas situações que efetivamente caracterizam o erro grosseiro nas contratações públicas:
Ausência total de pesquisa de preços
A contratação sem qualquer pesquisa de preços, especialmente quando resulta em sobrepreço significativo, tem sido consistentemente reconhecida pelo TCU como erro grosseiro, pois a realização de pesquisa de preços é uma das obrigações mais elementares do gestor nas contratações públicas.
Acórdão 2.012/2022 — Segunda Câmara: a ausência de pesquisa de preços adequada na elaboração do Termo de Referência configura erro grosseiro passível de responsabilização do servidor responsável.
Fracionamento de despesa para evitar licitação
A divisão artificial do objeto contratual para enquadramento no limite de dispensa por valor, quando o gestor conhecia o total das contratações, configura erro grosseiro e pode configurar também o crime do art. 337-E do Código Penal.
Direcionamento de licitação para marca específica sem justificativa
A indicação de marca específica no edital sem justificativa técnica registrada no processo, conforme o Acórdão 2.459/2021 — Plenário, configura erro grosseiro, pois a vedação à preferência de marca é uma das regras mais conhecidas do direito licitatório.
Prorrogação contratual sem demonstração de vantajosidade
A prorrogação de contrato sem a realização de pesquisa de mercado para demonstrar vantajosidade, conforme o Acórdão 2.891/2023 — Plenário, é tratada pelo TCU como erro grosseiro quando resulta em preços acima do mercado.
Ausência total de fiscalização contratual
O gestor que nomeia fiscal de contrato mas não adota qualquer medida para que a fiscalização seja efetivamente exercida, permitindo o pagamento por serviços não executados, pratica erro grosseiro por omissão.
A responsabilidade do parecerista jurídico
Uma questão de grande relevância prática é a extensão do conceito de erro grosseiro ao parecerista jurídico que emite opinião favorável a ato posteriormente declarado irregular pelo TCU.
O TCU, no Acórdão 362/2018 — Plenário, estabeleceu que o parecerista jurídico pode ser responsabilizado solidariamente com o gestor quando, por dolo, culpa grave ou erro grosseiro, induz o administrador à prática de ato grave, irregular ou ilegal. O parecer que não esteja fundamentado em razoável interpretação da lei, que contenha grave ofensa à ordem jurídica ou que ignore jurisprudência pacificada do TCU pode ensejar a responsabilização do seu autor.
No entanto, o simples fato de o TCU discordar da interpretação adotada no parecer não é suficiente para a responsabilização do parecerista. É necessária a demonstração de que o parecer era tecnicamente indefensável, ou seja, que nenhum advogado minimamente qualificado chegaria à mesma conclusão.
O Provimento nº 205/2021 do Conselho Federal da OAB, que disciplina a publicidade na advocacia, deve ser observado ao divulgar a atuação em defesas de pareceristas jurídicos, vedando referências a casos específicos sem autorização e promessas de resultado.
A estratégia de defesa do gestor já autuado
Quando o gestor já está sendo autuado pelo TCU, TCE ou TCM com base em alegação de erro grosseiro, a estratégia de defesa deve focar em três linhas principais:
Demonstração de que a decisão foi tecnicamente fundamentada
A defesa deve demonstrar que a decisão questionada foi baseada em análise técnica adequada às circunstâncias, com os procedimentos disponíveis no momento e com a diligência esperada de um gestor na mesma posição.
Demonstração de complexidade da matéria
A defesa deve contextualizar a decisão, demonstrando a complexidade da matéria, as informações disponíveis no momento da decisão, os recursos técnicos e humanos do órgão e as dificuldades operacionais que condicionavam a atuação do gestor.
Aplicação dos arts. 22 e 28 da LINDB como causa de exclusão da responsabilidade
A defesa deve invocar expressamente os arts. 22 e 28 da LINDB e o art. 12, §1º, da Lei 14.133/2021, demonstrando que a conduta do gestor não se enquadra em nenhuma das hipóteses de dolo, fraude ou erro grosseiro que autorizam a responsabilização pessoal.
Jurisprudência Consolidada
TCU — Acórdão 591/2025 — Plenário (rel. Min. Aroldo Cedraz): erro grosseiro é aquele que poderia ser percebido por pessoa com diligência abaixo do normal, padrão mais protetivo ao gestor.
TCU — Acórdão 2.391/2018 — Plenário: primeiro marco na definição do erro grosseiro como grave inobservância de dever de cuidado praticada com culpa grave.
TCU — Acórdão 362/2018 — Plenário: parecerista pode ser responsabilizado quando o parecer é tecnicamente indefensável ou ignora jurisprudência pacificada.
TCU — Acórdão 1.378/2024 — Plenário: aplicação do art. 22 da LINDB para afastar responsabilização de gestores municipais em razão da complexidade da Lei 14.133/2021 e da ausência de capacidade técnica instalada.
TCU — Acórdão 2.012/2022 — Segunda Câmara: ausência de pesquisa de preços adequada configura erro grosseiro.
TCU — Acórdão 2.891/2023 — Plenário: prorrogação sem demonstração de vantajosidade configura erro grosseiro quando resulta em preços acima do mercado.
STJ — REsp 2.037.628/SP: divergência de interpretação sobre norma controvertida não configura erro grosseiro para fins do art. 28 da LINDB.
STF — ADIs 6.421, 6.422, 6.424, 6.425, 6.427, 6.428 e 6.431: o STF reconheceu, no contexto da pandemia, que a limitação da responsabilização ao erro grosseiro é compatível com a Constituição e não viola o princípio da responsabilidade do agente público.
Analise Doutrinária
O professor Marçal Justen Filho destaca que a limitação da responsabilização ao erro grosseiro é uma resposta legislativa necessária ao apagão das canetas, mas que seu sucesso depende de uma aplicação consistente pelos órgãos de controle. Para o autor, a tendência de alguns Tribunais de Contas de responsabilizar gestores por qualquer resultado adverso, independentemente de culpa grave, é inconstitucional e contraria expressamente o art. 28 da LINDB.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro observa que a dicotomia entre o interesse público de responsabilizar gestores ímprobos e o interesse dos gestores honestos em decidir sem o risco de responsabilização pessoal por qualquer erro é um dos dilemas centrais do direito administrativo contemporâneo. Para a autora, o conceito de erro grosseiro é uma tentativa legislativa de equilíbrio que ainda carece de maior precisão jurisprudencial.
Floriano de Azevedo Marques Neto e Rafael Valim, em obra conjunta sobre a LINDB no direito público, ressaltam que o art. 28 opera uma transformação no modelo de responsabilização do agente público, passando de um modelo que tendia à responsabilidade objetiva para um modelo que exige a demonstração de culpa qualificada. Para os autores, essa transformação é necessária para que a Administração Pública possa funcionar com eficiência em um ambiente de crescente complexidade normativa.
Egon Bockmann Moreira aponta que o apagão das canetas é um sintoma da deformação do sistema de controle, e não um problema em si mesmo. Para o autor, gestores que se recusam a decidir por receio de responsabilização pessoal estão, na verdade, praticando uma omissão que também pode configurar erro grosseiro quando resulta em prejuízo ao serviço público.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 18. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 36. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; VALIM, Rafael. Comentários à Lei nº 13.655/2018. Belo Horizonte: Fórum, 2019.
MOREIRA, Egon Bockmann. Contratos Administrativos de Longo Prazo. Belo Horizonte: Fórum, 2021.
BRASIL. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/1942). Art. 22 e Art. 28, com redação da Lei nº 13.655/2018.
BRASIL. Decreto nº 9.830, de 10 de junho de 2019. Art. 12, §1º.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Art. 12, §1º.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIs 6.421, 6.422, 6.424, 6.425, 6.427, 6.428 e 6.431 MC/DF.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 2.037.628/SP. Rel. Min. Gurgel de Faria. DJe 2024.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 362/2018 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.391/2018 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.860/2018 — Plenário.
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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.012/2022 — Segunda Câmara.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.891/2023 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 1.378/2024 — Plenário.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 591/2025 — Plenário. Rel. Min. Aroldo Cedraz.
CONSELHO FEDERAL DA OAB. Provimento nº 205, de 17 de setembro de 2021.
